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马蔚华:完善政府引导基金机制 推进大众创业

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全国政协委员、国家科技成果转化引导基金理事长马蔚华在两会提案中提出,政府引导基金是有效增加创业投资资本供给,也是促进大众创业万众创新的重要政策工具。目前引导基金发展尚存在资金来源缺少持续性、管理缺少统筹和协同、审批程序繁琐、行政干预等问题,建议政府加强对引导基金的顶层设计、建立管理协同机制、建立健全引导基金的市场化运行机制,并实现政府引导基金考核激励机制的市场化。

以下附提案全文:

[提案摘要]政府引导基金是有效增加创业投资资本供给,也是促进大众创业万众创新的重要政策工具。鉴于目前引导基金发展尚存在资金来源缺少持续性、管理缺少统筹和协同、审批程序繁琐、行政干预等问题,建议政府加强对引导基金的顶层设计、建立管理协同机制、建立健全引导基金的市场化运行机制,并实现政府引导基金考核激励机制的市场化。

问题及背景

政府引导基金是有效增加创业投资资本供给,引导社会资本投向创新创业企业的重要政策工具。促进政府引导基金良性发展,对于加快实施创新驱动发展战略,加强供给侧结构性改革,推进大众创业、万众创新具有重要意义。2015年,国务院陆续出台《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》、《关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见》等文件,提出要建立和完善创业投资引导机制,鼓励地方政府建立和完善创业投资引导基金,引导社会资源支持“众创、众包、众扶、众筹”加快发展。

在政策引导和支持下,各级政府引导基金实现了井喷式增长。在中央层面,2015年,国务院审议同意设立国家新兴产业创业投资引导基金和国家中小企业发展基金,科技部、财政部设立的国家科技成果转化引导基金进入实施阶段;在地方层面,各地政府设立的各类引导基金也如雨后春笋般涌现,基金设立主体逐渐从省级向地市、区级延伸,分布地域逐渐从经济发达地区向中西部地区蔓延。

随着数量的不断增加,规模的不断扩大,一些制约政府引导基金发展的问题日益凸显。具体体现在:

一是规模偏小,资金来源缺少持续性。目前,我国政府引导基金的资金主要来自各级政府的财政资金,资金规模普遍偏小,据投中研究院统计,截至2014年底,国内共成立209支政府引导基金,目标设立规模达1293.39亿元,平均单支基金规模为6.19亿元。同时,有些地方政府引导基金的发展历史较短,没有对基金的未来资金来源作出明确的规划,未能形成吸纳民间资本的长效机制,对民间资本的让利政策还不够完善,募资渠道狭窄,以至政府引导基金的资金来源缺少持续性,未来亟需扩充。

二是管理分散,缺少统筹和协同。现在政府引导基金五花八门,缺乏系统性全面性的引导基金顶层制度设计,各个政府部门竞相设立引导基金,而且有些部门不止一只基金,大有一哄而上之式。不同政府引导基金政策目标交叉重叠,造成基金重复设立,数量过多,资金使用分散,无法形成“拳头”效应。

三是存在决策审批程序繁琐、行政干预等非市场化行为。政府引导基金的投资决策具有一定的专业性和复杂性,政府引导基金应采取委托专业机构进行管理、聘请专业人员组成评审委员会等政策措施,确保基金运行管理的专业化、市场化。但是在实践中,有些政府引导基金的主管部门,出于保证资金安全的目标,设置了繁琐的行政决策审批程序,这在一定程序上影响了基金的运行效率以及决策的科学性和准确性,又会使决策带有较强的行政干预色彩,难以与子基金层面的市场化运作相衔接。

四是投资限制条件较多,政策导向与商业目标冲突。国内大多数政府引导基金在实践中过度偏向实现自身的政策目标,从而对创业投资子基金的投资活动提出了很多限制条件,包括管理公司的设立和基金注册地、投资领域、投资地域等方面,在一定程度上制约了子基金的投资行为,影响了子基金的商业目标。长此以往,引导基金的引导作用会受到制约,也会影响政策目标的实现。

五是缺乏切实可行的考核激励机制。政府创业投资引导基金的资金来源于政府,形成的相关资产属于国有资产,理应纳入国有资产管理体系。但同时,政府引导基金又承担着撬动社会资本支持创业企业、扶持产业发展的使命,国有资产增值保值和引导基金的政策性目标之间存在冲突。同时,从事政府引导基金管理的专业化人才短缺,而目前政府引导基金的管理机构多为国有企业或事业单位,对管理团队的激励措施十分有限,难以吸引和留住人才,影响引导基金管理水平的提升。

建议及理由

1.加强政府引导基金的顶层设计。中央和各级地方政府相关管理部门、财政部门要围绕充分发挥引导基金的重要作用,加强顶层设计和统筹规划,支持探索多种引导基金运作模式,结合国家、地方产业布局中重点领域和薄弱环节,适时调整和明确不同政府引导基金的作用领域,不得在同一行业或领域重复设立基金,并且要合理扩大政府引导基金规模,制定政府引导基金发展的长期规划,确保财政资金支持的持续性。

2.完善促进政府引导基金发展的协同机制。加强与有关部门和单位的合作,推动建立政府投资基金支持产业发展的多部门工作协调机制,克服当前政府引导基金多而散,支持对象重叠,未能形成政策合力的局面。尤其是要发挥中央层面政府引导基金的作用,加强中央级政府引导基金间的协同互动,以及中央级政府引导基金与地方政府引导基金的上下联动,以资本为纽带,整合各级政府引导基金和各类社会资本的力量,持续推进大众创业、万众创新,支持经济转型升级。

3.建立健全政府引导基金的市场化运行机制。政府引导基金主管部门,应按照相关政策及合作协议,确保子基金的市场化运作。在子基金的审批决策过程中,简化审批流程,提高审批效率,着重发挥市场化专业机构以及同行专家作用,减少对子基金的干预;对子基金设立后日常管理,遵循市场化、企业化管理原则,不做过多干预子基金运作,为子基金创造良好的发展环境。

4.实现政府引导基金考核激励机制的市场化。政府管理部门出台相关政策,将政府引导基金纳入公共财政考核评价体系,而不作为经营性国有资产管理进行管理;对于参股设立的子基金所投资企业上市的,政府引导基金按比例所持股权可豁免国有股转持义务。同时,适当提高政府引导基金从业人员的薪酬待遇,给予必要的奖励或补贴等,吸引、培养、留住高水平的专业人才。

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