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迈向“全面规范、公开透明”的预算制度

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按照十八届三中全会提出的“深化财税体制改革”的总目标和“改进预算管理”的明确要求,在建立现代预算管理制度这个关键词和大框架内,2015年,财政预算改革频繁发力,使国家财政这本大账不断向“全面规范、公开透明”的预算制度迈进。

完善政府预算体系

现代财政制度的一个基本前提是全口径预算,我国新预算法规定,“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接”。根据财政部《关于完善政府预算体系有关问题的通知》中加强财政资金的统筹协调的规定,2015年1月1日起,将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转等方面的项目收支转列一般公共预算,具体包括地方教育附加、文化事业建设费等11项基金。同时,加大国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政的比例,2020年要提高到30%,将更多用于保障和改善民生。

建立透明预算制度

公开透明是现代预算制度的基本原则和理念,预算公开本质上是政府行为的透明,是建设阳光政府、责任政府的需要。我国近年来在推进预决算公开方面已做了大量工作,取得了显著成效,但公众对预决算公开还有很大的期待,尤其是对各个部门“三公”经费使用情况十分关注。按照新预算法关于推进预算公开的规定,中央政府在2014年公布到支出功能分类项级科目的基础上,2015年基本支出公开到经济分类款级科目。在专项转移支付公开到具体项目的基础上,增加公开了分地区税收返还、一般性转移支付和专项转移支付预算情况。此外,100个中央部门同一天公开部门预算和“三公”经费预算。这其中,支出经济分类科目决算数据、财政拨款收支余汇总表、政府采购支出金额、机关运行经费、国有资产占用情况和公务接待批次及人数等多项法定及社会关注的信息首次公开,获得了舆论和公众的积极评价。

改进年度预算控制方式

以往来讲,我国预算审核的主要内容包括财政收入、支出、赤字及国债余额上限等,核心是收支平衡,而不是支出规模与政策,容易带来预算执行“顺周期”问题。根据十八届三中全会及新预算法相关要求,各级人大预算审查的重点转向:预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策,收支政策是否可行;重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当;对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。为改进预算管理和控制,提高财政政策的前瞻性,财政部积极推进,指导各部门和地方开展中期财政规划管理工作,明确基本原则、总体思路、工作要求,编制框架及流程,研究编制三年滚动财政规划,强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。

规范地方政府债务管理

由于长期存在储蓄率过高、融资渠道单一等问题,我国在发展转型期的地方政府性债务不断积聚。按照《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》要求,2015年省级政府全面实行地方政府债券自发自还,经全国人代会批准的年初预算安排新增地方政府债券6000亿元,其中一般债券5000亿元,专项债券1000亿元,同时明确了地方政府债券用于国务院确定的重点方向,优先用于支持棚户区改造等保障性安居工程建设等重大公益性项目支出。为进一步规范管理,财政部印发了一般债券和专项债券发行对付、会计核算等办法。并在清理核实2014年地方政府存量债务的基础上,对地方政府债务余额实行限额管理。此外,为防范化解地方政府债务风险,经国务院批准,向地方下达了发行地方政府债券置换存量债务额度3.2万亿元,主要用于偿还当年到期的地方政府债务本金,有效缓解了地方偿债压力。

提高财政资金使用效益

为进一步加强财政预算绩效管理,2015年财政部陆续出台了《预算绩效管理工作考核办法》、《中央部门预算绩效目标管理办法》,进一步完善预算绩效管理的顶层设计,加强和规范预算绩效管理工作。2015年,预算绩效管理范围继续扩大。中央部门纳入绩效目标管理的项目支出金额约2140亿元,确定的绩效评价试点项目涉及资金约1078亿元,都较以往年度有了大幅提高。此外,不断拓展预算绩效管理模式,积极推进部门整体支出、财政政策、财政管理等绩效管理试点,充分发挥审计、监察等职能部门作用并接受人大及社会公众的监督,不断提升预算绩效管理质量。

记者 李烝

(原标题:迈向“全面规范、公开透明”的预算制度)

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