专家称三成“最美国土”遭破坏 “九龙治水”减弱政策执行力

（原标题：专家称三成“最美国土”遭破坏 “九龙治水”减弱政策执行力）

本报记者  柴刚  北京报道

文件上，力度不断增强，现实中，却一再被指责弱化——在“九龙治水”的格局下，在地方经济利益诱惑下，对“最美国土”的保护，愈加尴尬。

2016年1月7日，国务院发展研究中心有关人士向《中国经营报》记者透露，早在十八届三中全会报告中决定的“建立国家公园体制”，截至目前，国家多部门仍在对国内各类保护地等区域予以调查、摸底。北京林业大学提供的资料显示，“保护地”概念大于自然保护区，其在我国包括自然保护区、风景名胜区、天然林部分的国家森林公园以及世界自然与文化遗产地等。

一年前的2015年1月，国家发改委、国土部、环保部等13部委，联合通过了《建立国家公园体制试点方案》并确定在北京、青海、云南等全国9个省、市开展“国家公园体制试点”。当年5月，中共中央、国务院发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》（以下简称“意见”）提出，建立国家公园体制，实行分级、统一管理，保护自然生态和自然文化遗产的原真性、完整性。

“现在保护地中的自然保护区，约30%遭受到不同程度破坏。”中华民营企业联合会副会长、区域经济专家杨建国分析称，综合全国实地考察情况，其遭破坏程度比例比2011年时任环保部副部长李干杰提及的“中国22%的自然保护区受到破坏”更严重。

而上述国务院发展研究中心人士坦言，近年来，国家层面曾因此不断制定、发布包括《生态文明体制改革总体方案》在内的众多文件，但仍没有阻止该境况在国内众多地区不断上演，且愈演愈烈。

“最美国土”成“唐僧肉”

30%自然保护区遭破坏

2016年元旦刚过，民间环保人士岳桦（化名）便前往黑龙江省林业厅、国家林业局等部门，公开举报小兴安岭林区遭毁林开荒。此前，他和众多环保人士已为此奔波一年多。

2014年4月1日，黑龙江施行重点国有林区全面停止天然林商业性采伐，但小兴安岭内仍频现毁林开荒，毁林者包括个人、私企业主等。岳桦所在的环保组织公布的统计数字显示，遭开垦的林区土地共有15处，面积3000余公顷，主要地处伊春市境内。公开资料显示，小兴安岭是黑龙江省中北部的重点国有林区，“三北”防护林重点区域，林区面积1206万公顷，其中森林面积500多万公顷，繁衍生长着许多珍贵树木，拥有世界面积最大的红松原始林。岳桦介绍，毁林其中涉及丰林国家级自然保护区。

2015年10月27日，国家林业局对此通报称，公开举报反映的毁林开垦问题部分情况属实，已责成黑龙江省林业厅等部门发出文件通知，对2012年以来的毁林开垦问题全面彻查。记者了解到，国家林业局要求上述两部门对黑龙江全省范围内的毁林种参等问题进行全面清查。

“我们目前在监督伊春市执行方案，但仍没有确切消息。”岳桦表示，伊春市因此被国家林业局约谈，并准备了“林地恢复”方案。

早在2011年6月，时任环保部副部长李干杰表示，“中国22%的自然保护区受到破坏”。2013年12月，北京林业大学教授、著名森林生态学专家罗菊春教授公开介绍，截至2013年年底，全国至少80%的自然保护区在开展旅游，由此而引发的各种活动对自然保护区构成了巨大威胁。

“保守统计，现在30%以上的自然保护区遭受到不同程度破坏。”杨建国对此分析称，综合全国实地考察情况，其禁而不绝的开发建设趋势让人忧心。1月7日，国家环保部自然生态保护司有关人士在接受记者电话采访时，没有对此作出回应。

“各个部门都想从中分杯羹，却又没钱或不愿投钱管理。”杨建国坦言，中国保护地管理长期处于混乱境况，背后则是经济效益、社会效益等分配不均的利益博弈。

他称，国内保护地由国家旅游局、环保部、国土资源部、国家林业局等十几个部委以及其所在的各级地方政府管理，彼此制度不同，管理割裂，致使“九龙治水”格局。前述国土资源部人士对此印证，近年来，众多企业、地方政府重发展、轻保护，追求眼前、局部利益，保护地尤其是自然保护区变身其眼中“唐僧肉”。

北京林业大学提供的数据显示，截至目前，各类保护地总面积170万平方公里，约占国土总面积的18%，其中各类自然保护区2669个，总面积达147万平方公里，约占陆地国土面积的15%。而18%的面积被解读为“中国最美的国土”。

北京林业大学教授王清春认为，中国自然保护区管理存在以下问题：管理责任错位，经费没有保障；保护区迫于自养，重经营、轻管理；保护区无分类管理，保护不到位，开发利用失控。

“自然保护区在中国具有随意性。”王清春向《中国经营报》记者介绍，自然保护区热曾在此前长时间内颇为流行，各地政府可因此申请资金，并为其脸上贴金，纷纷跑马圈地，规划“自然保护区”。

他称，利益驱动致使保护区管理模式过度开发，管理却因此被弱化，同时缺少监督、执法，后果则是加重了自然资源的压力。公开资料显示，1999年，原国家环保总局颁发《关于涉及自然保护区的开发建设项目环境管理工作有关问题的通知》。其内容介绍，经国家批准的交通、水利水电重点建设项目因受自然条件限制，必须穿越自然保护区，特别是涉及自然保护区的核心区、缓冲区时，应对自然保护区的内部功能区划或者范围、界线进行适当调整。在业内人士看来，自此，“调整”有据可依，更是加快了自然保护区开发的步伐。

采访中，多名业内人士一致认为，“中国最美国土”如今大部分成为过度开发的旅游区，自然资产在金钱面前变得颇为渺小，而背后不乏知名企业的身影。

不仅如此。记者调查获悉，众多资本早已将手伸向了部分自然保护区内丰富的矿产、水电等资源。

业内人士担忧，照此以往，自然保护区很快都要面临被蚕食的处境。

“还原自然保护区应有的生态系统，就是最好的开发与保护。”山东理工大学资源与环境工程学院博士孟猛认为。在他的一份研究中描述，许多地方法规都是在开发需求上制定的法律，地方政府有自我解释权，有修改的余地，致使法律缺乏长期持续、刚性的原则。在他看来，自然保护区是环境敏感区，即使地产、矿产等项目通过了环评等各项手续，毋庸置疑的是，已给其周边环境带来了巨大恶性改变，恢复起来并非易事。

据报道，神农架河流一度被上百座小水电站截断，导致多个流域断流。图为2011年时，玉泉河流域正在赶工期的一处水电站工程。本报资料室/图

如何保护“保护区”

十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局。十八届三中全会提出“建立系统完整的生态文明制度体系”。十八届四中、五中全会亦从法制、发展的角度加以强调。而国务院有关人士也公开表示，2016年是“十三五”开局之年，其环境保护面临的形势最为复杂，环境管理体制机制、管理方式和思路等转型需求更为迫切。

仅在2015年，中国政府就发布了“意见”“总体方案”两份重要文件。环保部前述官员介绍，国家此举是力图在环保制度等方面予以改革。《中国经营报》记者梳理获悉，围绕“总体方案”，中国政府同步发布了生态环境损害责任追究、生态环境损害赔偿、环境保护督察、生态环境监测网络建设、编制自然资源资产负债表、自然资源资产离任审计等6份配套文件。上述文件内容显示，其明确提出或重申“自然保护区属于禁止开发区域，严禁在自然保护区内开展不符合功能定位的开发建设活动”“禁止在自然保护区核心区、缓冲区开展任何开发建设活动，建设任何生产经营设施”“在实验区不得建设污染环境、破坏自然资源或自然景观的生产设施”“禁止社会资本进入自然保护区探矿”等。

其中，颇受关注的则是2015年1月，“总体方案”确定在北京、青海、云南等全国9个省、市开展“国家公园体制试点”。当年5月发布的“意见”提出，建立国家公园体制，实行分级、统一管理，保护自然生态和自然文化遗产的原真性、完整性。在业内看来，“建立国家公园体制”的重点在于体制，但背后仍是各方利益博弈。截至目前，其具体实施方案仍未出台。

国务院发展研究中心社会发展部研究员苏杨认为，全面梳理保护地体系不能操之过急，要抓好“国家公园”这一龙头。在他看来，除制度改革之外，土地、原住民与资金也是无法回避的三大现实问题，而中国自然保护区发展方向要转移到管理质量上，从重旅游开发转向重生态保护。

上述业内人士介绍，截至目前，仍没有一份国家层面的有效、严肃的环保法律。他们称，应在法律制度和监督上设计，从源头禁止对自然保护区的持续开发破坏，而对各级官员的考核不能再一刀切地唯“GDP”论。云南一地方官员向记者描述，在中国西南、西北、东北等自然资源丰富的区域，国家对当地各级官员考核的重点应该是自然环境的保护力度、程度。而对于该区域内的经济困境，他认为，可获得国家层面的法律、政策持续支持，内部“绿色造血”，外部“输血”。

在环保领域的另一关注点则是《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》实施。该试点明确，自2018年开始建立经常性的审计制度。2015年11月9日，环保部部长陈吉宁公开表示，“在探索编制自然资源负债表的基础上，逐步建立地方领导人员自然资源资产离任审计制度”，而“对在生态环境保护中失职、渎职的党政领导和工作人员，实行严格的责任追究制度”。 

“把人管好了，就是抓住了中国最美土地环境保护的关键与源头。”环保部前述官员称。