中国边合区为何叫好不叫卖？

（原标题：中国边合区为何叫好不叫卖？）

“完善对外开放战略布局，推进双向开放……提高边境经济合作区、跨境经济合作区发展水平。”十八届五中全会公报中描述。山东社会科学院国际经济研究所所长、研究员李广杰在接受《中国经营报》记者采访时分析称，此举是边境经济合作区在国家层面的全盘重视，促进沿边区域、产业优势互补。

记者发现，仅11月份上旬，中、日、韩自贸区谈判重启；中国与越南发表《中越联合声明》，加紧推进跨境经济合作区建设；中国与蒙古国发表联合声明称，研究适时启动二连浩特－扎门乌德跨境经济合作区建设、双边自贸协定准备工作……

在李广杰看来，边境经济合作区、跨境经济合作区布局是推动“一带一路”国家战略的客观需要，有利于沿边省市地区的开放、发展。中国产业集聚研究专家杨建国坦言，“一带一路”作为国家战略逐步实施，在政策和机遇推动下，边境合作已进入到新阶段，其中“合作建园”将成为沿线国家经济互动的一种新方式。

边境“经济合作区”涌动

“公报意味着边境经济合作区与跨境经济合作区得到国家层面更多的推动。”李广杰解释，其中跨境经济合作区是在前者基础上建立的次区域经济合作区模式。

确实，仅在11月份，已动作频频。

11月1日，中、日、韩三国领导人举行了三年以来的首次峰会，自2012年以来三国峰会因历史问题一度搁浅。公开消息称，此次会议重启标志着三国合作机制得到恢复，三方在加快中日韩自贸区谈判进程方面达成了共识。

11月6日，中国与越南在河内发表《中越联合声明》，“加强两国边境省区合作，促进边境地区发展”，意味着双方加紧推进跨境经济合作区建设。联合声明描述，推动“一带一路”倡议和“两廊一圈”构想对接，加强在建材、辅助工业、装备制造、电力、可再生能源等领域产能合作。不仅如此，记者注意到，联合声明明确双方加紧成立工作组，积极商签跨境经济合作区建设共同总体方案，推进中国在越前江省龙江、海防市安阳两个工业园区的建设并积极吸引投资。李广杰坦言，园区建设目的是督促和指导两国企业实施好中资企业在越承包建设的钢铁、化肥等合作项目。

11月11日，中国与蒙古国在发表的联合声明中称，双方研究适时启动二连浩特－扎门乌德跨境经济合作区建设、双边自贸协定准备工作。李广杰介绍，双方届时各自拿出9平方公里的土地范围予以对接。该声明认为，此举是中方“一带一路”和蒙方“草原之路”发展战略对接，将创造新的合作机遇，中蒙边境地区合作涵盖范围、贸易量、公民互访数等是两国合作的重要指标，双方将研究在政府间经贸科技联委会中，成立促进地方和边境地区合作的机制。

杨建国分析称，随着国家“一带一路”实施，在国家政策和机遇推动下，边境合作已进入到一个新阶段，其中“合作建园”成为沿线国家经济互动的一种新方式。他介绍，改革开放以来，尤其是1992年以后，边境经济合作区建设得到发展，逐步成为中外双方互惠共赢的经济合作平台。李广杰进一步描述，中共十七大上提出“沿边开放”，十八大进一步提出促进沿海、沿边的优势互补。在李广杰看来，该模式可通过自主开放，与邻国经贸合作、人文交流、改善关系。

“这些年来，国家在不同相邻国家之间一直在推进。”李广杰说，原来更多是各地地方政府积极性更高，而今年国家层面的推进力度尤其突出。

实际上，2015年下半年以来，中国与朝鲜、俄罗斯、东盟、缅甸等国家、地区，或明确边境合作区意向，或进一步扩大合作规划等。杨建国坦言，这与十八届五中全会公报不谋而合。公报中明确，推进“一带一路”建设，推进同有关国家和地区多领域互利共赢的务实合作，推进国际产能和装备制造合作，打造陆海内外联动、东西双向开放的“全面开放新格局”。

叫好不叫卖？

毫无疑问，边境经济合作区与跨境经济合作区被寄予厚望。其中，边境合作区被称之为改革开放的“排头兵”“试验田”。

来自国家商务部官方网站的数据显示，“十一五”期间，2010年，边境合作区实现地区生产总值390亿元，工业增加值145亿元，工业总产值455亿元，出口50亿美元，税收收入41亿元；2010年，边境合作区进出口总额达95亿美元，实际利用外资达4.1亿美元。

“实际效果并没有描述的那么理想。”多名业内人士直言。在他们看来，多年来，蒙古国、朝鲜、越南、缅甸等临近国家经济发展层次不高，中国与其之间的边境合作区对外开放程度相对较低，更多是“双边集市贸易”模式。如中国与越南此前早已开放边境贸易多年，但并没有达到预期，以致11月份的《中越联合声明》中再次明确双方推进“跨境经济合作区”。

颇受关注的则是中日韩自由贸易区。

李广杰介绍，该贸易区其实是一个广义上的边境经济合作区。自2002年，中日韩自由贸易区的设想在中日韩三国领导人峰会上提出，至今多次掀起“自贸区热”。然而，拥有得天独厚区域优势的中日韩自贸区，在建设上却并无多大进展。公开资料显示，中日韩自由贸易区是一个由人口超过15亿的大市场构成的三国自由贸易区。

在山东社会科学院对外经济研究中心主任范振洪的一份研究报告中称，中日韩自由贸易区建立最终实现中日韩地方政府交流平台、产业合作平台、东北亚物流合作平台、国际会展平台，三个国家在未来投资、关税、人才等方面加大相互合作，其优惠政策主要在“示范区”内试验。

早在2013年9月，他向本报记者介绍，国内最先的各项试验将在中日韩自由贸易区示范区进行。

第一创业证券相关人士陈中平认为，中日韩自贸区涉及领域广泛，三个国家在推进时间、力度、方式等方面都不一样，意味着实现目标的路并不平坦。他说，相对于中国的热情，日本、韩国方面则显得有些冷淡。

上述业内人士称，此景是目前边境经济合作区的一个缩影，一度被解读为“叫好不叫卖”，而主要障碍除经济因素外，更多还来自于政治方面。

李广杰向记者介绍，据不完全统计，全国目前边境经济合作区有16个，主要分布在云南、新疆、内蒙古、广西等地，贸易、投资等类型企业是上述合作区的主体，但截至目前，企业对边境等相关政策的利用率不足40%。他说，国内众多企业甚至地方政府对边境经济合作区及其政策鲜有接触，反过来，两者在其起到的作用、功能等，在对外宣传上也难见其身影。李广杰举例称，如企业拥有产品原产地证明等，可实现零关税或低关税，但更多企业对此并不清楚。

而杨建国则称，目前边境经济合作区内产业层次较低、创新能力不足、集聚化程度不够是其普遍面临的问题。他介绍，相对以往而言，合作区的劳动力成本、资源约束条件等都发生了巨大变化，但政策驱动下的强化投资模式不可持续，其承载新兴产业平台不完善等问题逐一暴露出来。

而这又成为边境经济合作区难以“叫卖”的另一软肋。

“一带一路”下布局

2012年11月30日，国家商务部、财政部、国土资源部等六大部委联合公布《关于规范和促进边境经济合作区发展的意见》（以下简称“意见”）。“意见”明确其发展目标，要将边境经济合作区建设成为集双边贸易、加工制造、生产服务、物流采购等功能于一体的特殊经济功能区。“意见”称，其成为沟通国内外资源、市场、产业和资金的区域性节点；成为睦邻友好、务实合作、互利共赢的经济合作典范；成为提升沿边开放水平、促进对外合作交流、推动区域经济一体化的重要载体平台；成为经济发展、民族团结、边疆稳定、社会和谐的开放示范区。

“‘一带一路’国家战略的提出，是当前边境经济合作区、跨境经济合作区的国家大环境。”杨建国认为。

2014年11月，国家主席习近平宣布，中国出资400亿美元成立丝路基金，为“一带一路”沿线国家基础设施、资源开发、产业合作和金融合作等与互连互通有关的项目提供投融资支持。这无疑对上述合作区的交流层次、产能对接等将更为苛刻。杨建国分析认为，在“一带一路”机遇下，中外“合作建园”契合多方共同的需求，一方面是国家之间的经贸往来需要更高层次、更新模式和更契合国际规则的承载平台；另一方面，产业优化升级步伐逐步加快，对园区的发展水平由过去生产要素驱动下的“工业化”阶段过渡到现在创新驱动的“综合化”阶段。

他建议称，在产业集群的培育上，中外双方应充分因地制宜考虑资源禀赋、市场空间、发展优势等条件，确立合作区主导产业，以市场为导向、以企业为主导，建立立体多元的现代产业体系，并实现政府、园区、企业三方协调合作。

但在李广杰看来，情况并非如此乐观。

他向记者坦言，边境经济合作区目前有一定国家政策支持，如“意见”的出台等，但是跨境经济合作区是近几年来才得以发展，缺乏前者的政策优势。他称，两者目前均面临着国家层面政策不系统、监管不完善、国家层面配套政策缺失等。

“跨境经济合作区是吸引中国与另一国家的投资向一个区域聚集，这样的探索更需要双方国家层面政策上的协调、完善和沟通。”李广杰认为，除此以外，双方基础设施的互连互通、物流效率等均是难点。他直言，中国与边境国家的发展水平、政策等差异巨大，也都会对双方合作成效产生障碍，必然是产业投资享受特殊的经济发展区域，在监管上享有独特的政策措施。

国家级经济技术开发区和边境经济合作区“十二五”发展规划（2011-2015年）显示，边境经济合作区总体目标是，地区生产总值年均增长20%，2015年末达到980亿元；实际利用外资年均增长14%，达到8亿美元；税收收入年均增长17%，达到90亿元；人均地区生产总值达到33万元。

李广杰坦陈，不可回避的是，边境经济合作区与跨境经济合作区是沿边、边境省市融入“一带一路”建设的载体，将原来的开放末端转身变为对外开放的前沿，“先行先试”区域。