美国：EB-5投资移民政策“或将调整”？

文／特约撰稿  陶短房

近日，有美国中文网络媒体援引CNN等的报道称，美国“或将”调整深受中国富人青睐的EB-5投资移民政策，据称这些调整包括四项主要内容：提高资金标准；要求提供更多财务信息证明；引导投资向冷门地区、项目集中；以及“调整即时生效”等。

鉴于EB-5法案已到期，年底前国会必须表决是否延长、修改或取消，这三种可能性理论上都存在，从这个角度讲美国中文传媒所言的“或将调整”也的确不能算错。

对EB-5的争议和对投资区域中心的争议

事实上这些由美国中文网络辗转传回国内的二手报道，存在一定的误差和误解。

CNN的确在北美当地时间10月12日刊出了一篇和EB-5有关的报道，但这篇实际上全文转引《财经时报》（MoneyTimes）的报道所谈的并非“或将”，更远非定案，而仅仅是罗列了美国国会和某些地方政府、智库对EB-5政策的一些意见，以及对如何改革EB-5投资移民政策的一些建议和讨论。

之所以会在此时展开这样的相关讨论，原因在于EB-5投资移民政策所依据的联邦法律已于2015年9月30日到期，目前正根据美国国会今年早些时候通过的一项建议，暂时延长效期至12月初，以便国会有时间充分论证这一项目的存废，以及如果保留，是否需要作修改、怎样修改等等。美国联邦政府目前已暂停根据EB-5投资移民政策标准向外国投资移民申请者发放美国永久居留权（即“绿卡”），但这只是一种司空见惯的例行做法，目的是静待国会的讨论结果。

美国中文网络媒体在报道中将国会议员们就EB-5投资移民政策调整的各种不同意见（这在美国国会讨论任何问题都是必定会有）描述为“国会议员的修改建议”，原则上并没有错，但表述有欠清晰，至少在客观上偏重强调“必须改”“必须收紧和抬高门槛”的这一部分意见，而并未同时述及其他意见（原报道中是清楚阐明不同意见，且表示目前尚看不出哪种意见占上风的），且并不存在所谓“调整即时生效”的、类似贸易领域TPA“快速通道”的“调整内容”——事实上稍稍熟悉美国政治体系者就明白，移民政策这种涉及联邦立法程序的问题，行政机关是绝对无权绕过国会审议、表决体系去“即时生效”什么重大调整的，如果这样做便涉嫌违宪，问题的严重性远超过EB-5政策可能的副作用本身。而国内转载媒体的“再加工”和“标题党”，让“进口二手报道”中原本就存在的误差、误解，无形中又放大了一回。

报道存在误差和误解

事实上这两种争议是有差异的。

按照《西雅图时报》等媒体10月13日前后的报道，对EB-5的争议主要集中在“是否对美国有利”上。

支持保留并延续EB-5投资移民项目的人士和议员认为，这一项目为美国带来了外国投资，创造了更多就业机会，是值得鼓励的，如果将之取消，这部分资金和就业机会就会流失，这并不是什么好消息。

但反对者指出，根据CIS的非正式数据，截至2014年9月30日，EB-5投资移民项目在近25年的漫长实施过程中，仅仅为美国创造了73000个就业机会，吸引投资总计110亿美元，而美国每年吸引的外资总额高达2000亿美元以上，EB-5项目25年所引进的外国投资，还不到美国年外资引进额的一个零头，如此效率低下的项目不要也罢。

对此持支持立场者不以为然，他们指出这个项目创立之初并不受外国申请者欢迎，直到2008年金融危机、尤其2009年奥巴马政府设立“EB-5投资区域中心”后，才因亚裔尤其华裔申请者的青睐而成为热门，反对者的理由和批评是片面和不公平的。

相对而言，对“EB-5投资区域中心”的非议要集中得多。

一些批评者指出，“EB-5投资区域中心”实行“项目准入制”，即由需要资金的美国项目、企业向联邦政府申请，获批后就可成为“区域中心”的投资选项，EB-5投资移民申请者只要向这些“准入”项目投资，就自动被算作“间接创造了就业机会”，这样一来到底有没有真正创造就业机会只有天知道。

另一些批评者则认为，“EB-5投资区域中心”对外国投资的来源缺乏把关，很多 资金来路可疑，这给一些本不该被放进美国的钱和人，提供了方便之门。

还有批评者指出，“区域中心”对项目审批操切随意，一些项目投资效率低下，有些甚至有“钓鱼项目”之嫌，而不少申请者意在“花钱买绿卡”，也根本不在乎自己这区区50万美元“投资”是否真能创造效益，结果引发了各地许多“不当敛财”或“项目欺诈”指控，如西雅图第四大道2116号的“布达拉宫大厦”商住酒店项目，投资总额高达1.9亿美元，如今已因被控涉嫌欺诈而遭联邦机构勒令暂时停工，这样的事件近年来在各“区域中心”屡有发生。

至于有人指责“区域中心”将大量外来资金引入繁华大都市，而忽略了农村和经济困难地区，并建议“引导投资向冷门地区”（即文章开头所谓“四项调整”中第三项），则并未引起广泛共鸣。

美国国会急不急？

EB-5和“EB-5投资区域中心”不应混淆

鉴于EB-5法案已到期，年底前国会必须表决是否延长、修改或取消，这三种可能性理论上都存在，从这个角度讲美国中文传媒所言的“或将调整”也的确不能算错。

但综合近日美国媒体对此讨论的热度（议论寥寥且集中在12、13两日）和口径看，EB-5至少不是大选投票年前夕美国国会的优先项目，几家媒体都提到有议员论及EB-5、尤其“EB-5投资区域中心”的三项“值得探讨的改革方向”，也即文章开头所提“四项调整”中的前三项，但同时指出，参众两院的领导者一直质疑“是否需要这么郑重其事”。

《西雅图时报》10月13日在社论里认为，国会当前应把重点放在“更紧迫的问题”上，如起草全面移民改革法案，或讨论如何加强对进出口银行规管等，而不应在诸如EB-5投资移民项目这种“需要花大力气，但改不改都无关紧要”的枝节问题上浪费过多时间和精力。

《财经时报》则指出，2014年的EB-5名额（1万名）早早满额，今年的情况也大同小异，50万美元的投资线即便如某些建议者所言，提高到80万或120万美元，对比其他国家的类似项目也还是便宜的，当然，鉴于中国正加强对外汇流出的控制，投资线提高对热衷EB-5的中国申请者会有影响。

一些知情人士则希望国内媒体、关注者对美国国会、媒体的这类讨论客观对待，不要“过度想象”和反应过头，更不要以讹传讹。须知在美国，任何涉及立法的调整都需“走程序”，国会中的相关讨论在未表决定案前都“不作数”——2011年国内部分媒体曾热炒“EP-5门槛降至25万美元”，实则不过当年底美国民主党参议员查尔斯·舒曼和共和党参议员迈克·李联合提出一项提案，建议给予投资50万美元在美国购买房产者每3年更新一次的居留签证，申请者可以用全部资金购买一套房，也可以花25万美元购买一处住宅，把剩下的资金投资其他房产，这项提案本身和“25万美元门槛”就有很大出入（实际上还是50万美元），且最终连提交参众两院正式表决的机会都没获得就胎死腹中，如今所谓的“四项调整”（或“或将”）中“有来源”的三项，也仅仅限于国会议员中的非正式讨论范畴，甚至都还没达到前述舒曼和李建议的提案阶段。

很多时候中国媒体和关注者混淆了EB-5和“EB-5投资区域中心”两个概念。

EB-5投资移民项目始于1990年10月1日，其内容为如果外国投资者在指定项目上投资100万美元，或在美国创造（保留）经认证认可的10个就业机会，正常运作2年以上，这位投资者及其家人就有资格获得美国永久居留权（绿卡）。

“EB-5投资区域中心”则始于2009年9月，系现任奥巴马总统签署后生效的补充性法案，这项法案规定设立了这类专门向EB-5投资移民申请者开放的“投资区域中心”，中心内的项目都是由美国联邦政府和地方政府联合选择的，申请者只要投资于这样的项目达到EB-5规定的标准，就可获得EB-5投资移民身份，且在“区域中心”指定项目投资，门槛可下降至50万美元（前提是“投资区域中心”所处地区的失业率达到全国平均失业率的150%）。“EB-5投资区域中心”的设立避免了此前频繁发生的、投资移民申请者的投资或职位创立不被移民部门承认有效，或申请者苦于到处寻找合适的、容易被审批通过的投资项目的尴尬，且申请者可以“入伙”、共同投资官方指定的大型投资项目，这样可以避免EB-5申请者的投资被分散在效率低下的小项目上，可以有效提高所吸引投资的使用效率。

奥巴马当初力推的这项“EB-5投资区域中心”措施客观上让外国EB-5投资移民申请者、尤其对美国不熟悉、不了解的那部分申请者提高申请通过率、加快申请审批速度，起到了十分重要的作用，美国公民及移民服务局（CIS）公布的数据显示，自“EB-5投资区域中心”设立以来，近95%的EB-5投资移民申请者的投资项目，集中在这些指定的“投资区域中心”上。