全面规划 科学部署 开创水土流失防治新局面

全面规划 科学部署
开创水土流失防治新局面
——《全国水土保持规划（2015-2030年）》解读
水利部水土保持司 司长/教高 刘震

近日，经李克强总理签批，国务院正式批复同意《全国水土保持规划（2015－2030年）》，这是我国水土流失防治进程中的一个重要里程碑。这部规划是我国首部获得批复的国家级水土保持规划，是今后一个时期我国水土保持工作的发展蓝图和重要依据，也是贯彻落实国家生态文明建设总体要求的行动指南。为了大家能够较好地了解规划，现就规划的主要内容做一解读。

　解读一：规划出台的背景与过程

我国是世界上水土流失最为严重的国家之一，水土流失面广量大，侵蚀严重。据第一次全国水利普查成果，我国现有水土流失面积294.91万平方公里，占国土总面积的30.72%。同时，大规模开发建设导致的人为水土流失问题仍十分突出。严重的水土流失，是我国生态恶化的集中反映，威胁国家生态安全、饮水安全、防洪安全和粮食安全，制约山丘区经济社会发展，影响全面小康社会建设进程。

党中央、国务院历来高度重视水土保持工作，把水土保持放在山区发展的生命线、国土整治和江河治理的根本、经济社会发展的基础的战略高度，带领人民群众开展了大规模水土流失综合防治，取得了令人瞩目的显著成效。目前，全国水土保持措施保存面积已达到107万平方公里，累计综合治理小流域7万多条，实施封育保护80多万平方公里。1991年《中华人民共和国水土保持法》颁布实施以来，全国累计有38万个生产建设项目制定并实施了水土保持方案，防治水土流失面积超过15万平方公里。

随着我国经济社会快速发展，资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等问题日益突出，党中央、国务院对大力推进生态文明建设做出了一系列重大决策部署。水土保持作为我国生态文明建设的重要组成部分，其发展水平与全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国，以及城镇化、信息化、农业现代化和绿色化等一系列新要求还不能完全适应，与广大人民群众对提高生态环境质量的新期待还有一定差距，水土流失依然是我国当前面临的重大生态环境问题。今后十五年是防治水土流失、保护和合理利用水土资源的关键时期，亟需在国家层面制定统一的水土保持规划，为实现全面建成小康社会和生态文明建设提供必要支撑和保障。

为此，2011年5月，按照水土保持法有关要求，水利部会同发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、农业部、林业局等部门，启动《全国水土保持规划》编制工作。规划编制历经4年，分为区划、规划和审查报批3个阶段，中央、省、市、县四级都参与了规划编制工作。经过深入调查研究、多名院士领衔的技术咨询专家组严格把关、反复论证，并广泛吸纳中央、国务院相关部门和公众意见后，最终形成规划文本报请国务院批准实施。这是新中国成立60多年来，首次“自上而下”和“自下而上”相结合、系统开展的国家级水土保持综合性规划。规划的实施不仅是落实水土保持法的有效途径，也是贯彻党中央、国务院关于推进生态文明建设一系列决策部署的具体行动，对于加快水土流失防治、促进生态文明建设将产生巨大的推动作用。

　　解读二:规划的指导思想与原则

规划的指导思想是：深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，认真落实党中央、国务院关于生态文明建设的决策部署，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，坚持预防为主、保护优先，全面规划、因地制宜，注重自然恢复，突出综合治理，强化监督管理，创新体制机制，充分发挥水土保持的生态、经济和社会效益，实现水土资源可持续利用，为保护和改善生态环境、加快生态文明建设、推动经济社会持续健康发展提供重要支撑。

规划遵循“以人为本、人与自然和谐相处，整体部署、统筹兼顾，分区防治、合理布局，突出重点、分步实施，制度创新、加强监管，科技支撑、注重效益”的基本原则，确定了今后一个时期我国水土流失防治的发展思路和目标任务，并在编制中着重考虑了以下几个方面：一是注重体现生态文明建设对水土保持的新要求；二是注重贯彻水土保持法的相关规定；三是注重反映水土保持实践的新成果和新经验；四是注重运用最新普查成果和数据，充分利用科学技术手段；五是注重以经济社会发展需求为导向，解决面临的突出问题；六是注重同国家有关规划相协调。

　解读三：规划的目标与主要任务

规划确定的近期目标是：到2020年，基本建成与我国经济社会发展相适应的水土流失综合防治体系。全国新增水土流失治理面积32万平方公里，其中新增水蚀治理面积29万平方公里，年均减少土壤流失量8亿吨。远期目标：到2030年，建成与我国经济社会发展相适应的水土流失综合防治体系，全国新增水土流失治理面积94万平方公里，其中新增水蚀治理面积86万平方公里，年均减少土壤流失量15亿吨。

规划确定的主要任务：一是预防保护。贯彻“预防为主，保护优先”的方针，以维护和增强水土保持功能为原则，在我国所有陆地实施全面预防保护，对江河源头区、重要水源地、水蚀风蚀交错区实施重点预防，加强封育保护和封禁管护，实施严格的生产建设项目和活动管制，坚决保护原生态、原地貌植被，禁止过度放牧、无序采矿、毁林开荒和开垦草地等行为，从源头上严控人为水土流失和生态破坏。二是综合治理。坚持“综合治理、因地制宜”。在水土流失地区开展以小流域为单元的综合治理，在重要水源地积极推进清洁小流域建设，在坡耕地相对集中区域及侵蚀沟相对密集区域开展专项综合治理。加强综合治理示范区建设。充分发挥综合治理“保生存、保水源、保安全、保生态”的作用，改善山丘区生产生活条件，促进产业结构调整，实现粮食增产、农业增效、农民增收。三是综合监管。建立健全水土保持法律法规体系，强化监督管理、动态监测和能力建设，提升政府公共服务及社会管理能力。构建布局合理、技术先进的监测网络和信息系统，实现动态实时监控，提高监管效能。

　　解读四：规划确定的重点项目

规划依法划分了23个国家级水土流失重点预防区和17个重点治理区，并以此为基础，以最急需保护、最需要治理的区域为重点，拟定了一批重点预防和重点治理项目。

重点预防项目：遵循“大预防、小治理”、“集中连片、以国家级水土流失重点预防区为主兼顾其他”的原则，确定3个重点预防项目。一是重要江河源头区水土保持预防项目，涉及长江、黄河、淮河、嫩江、黑河等32条江河的源头区，以封育保护和生态修复为主，辅以综合治理，以治理促保护，控制水土流失，提高水源涵养能力，构筑生态屏障。二是重要水源地水土保持预防项目，涉及丹江口库区、密云水库等87个重要水源地，通过封育保护、小流域综合治理、清洁小流域建设及滨河（湖、库）植物保护带和湿地建设，形成以水源涵养林为主的防护体系，以减少入河（湖、库）的泥沙及面源污染物，确保源头活水，维护水质安全。三是水蚀风蚀交错区水土保持预防项目，涉及北方农牧交错和黄泛平原风沙地区，实施大面积封禁治理和管护，保护现有植被和草场，加强农田防护林建设，增强防风固沙功能，辅以坡耕地、侵蚀沟道、沙化土地治理，达到减少风沙危害、控制水土流失、保障区域农牧业生产的目的。

重点治理项目：以国家级水土流失重点治理区为主要范围，充分考虑水土流失现状及老少边穷等地区治理需求，统筹兼顾正在实施的重点治理工程，确定4个重点项目。一是重点区域水土流失综合治理项目。以国家级水土流失重点治理区为主，实施以小流域为单元的综合治理，发展特色产业，促进区域社会经济可持续发展。近期重点治理面积7.64万平方公里；远期累计治理面积为23.95万平方公里。二是坡耕地水土流失综合治理项目。在坡耕地分布相对集中、流失严重的地区，将坡耕地改造成梯田，并配套道路、水系，以控制水土流失、保护耕地资源。近期综合治理坡耕地160万公顷；远期累计综合治理坡耕地492万公顷。三是侵蚀沟综合治理项目。在东北黑土区、西北黄土高原区、南方红壤区侵蚀沟和崩岗分布密集的区域，开展系统治理，遏制侵蚀沟和崩岗发展，保护土地资源，减少入河泥沙。近期综合治理侵蚀沟4.62万条，治理崩岗7.68万个；远期累计综合治理侵蚀沟12.56万条，综合治理崩岗18.28万个。四是水土流失综合治理示范区建设项目。建设一批具有示范推广带动效应的示范区，提升治理水平和效益。

　解读五：综合监管的主要任务

规划围绕水土保持法的贯彻实施，提出了综合监管建设内容。重点从以下三个方面入手，逐步建立健全与国家生态文明建设要求相适应的综合监管体系。一是强化水土保持监督管理。构建和完善水土保持政策与制度体系，重点建立规划管理、工程建设管理、生产建设项目监督管理、监测评价等一系列制度。严格生产建设项目水土保持管理，加大执法力度，强化监督检查，坚决查处违法违规行为，有效遏制新增人为水土流失。二是提高监测水平。有效开展水土保持普查、水土流失动态监测与公告、重要支流水土保持监测、生产建设项目集中区水土保持监测。逐步建立监测评价与开发管控、监督执法、考核问责的联动机制。三是提升水土保持监管能力。加强各级水土保持机构监督执法能力建设；完善水土保持监测技术标准体系和监测网络体系；加强关键技术研究，提升科技支撑能力；加强信息化建设，推进国家重点治理工程的“图斑”化精细管理、生产建设项目水土流失的“天、地一体化”动态全覆盖监控、监测工作的即时动态采集与分析，建成面向社会公众的信息服务体系。

　解读六：实施规划的保障措施

规划的落地实施还需要采取以下措施予以保障：一是加强组织领导，推动各级政府把水土保持作为建设生态文明的具体实践，切实落实《规划》目标任务。二是健全法规体系，严格执行水土保持有关法律法规，完成配套规章和规范性文件的修订工作。三是加大投入力度，发挥各级政府主导作用，逐步建立并完善与经济社会发展水平相适应的水土保持投入机制。四是创新体制机制，建立地方各级政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度，健全责任落实情况的监测评估体系。大力鼓励社会力量和民间资本参与水土流失治理。五是依靠科技进步，提升水土保持科技贡献率。六是强化宣传教育，提高全民的水土保持观念和生态文明意识。