增量带动存量改革 细分市场提升运输服务——聚焦深化出租汽车行业改革和网络约租车管理新规（征求意见稿）-2015年10月新闻-中华人民共和国交通运输部

在10月10日的新闻发布会上，交通运输部运输服务司巡视员徐亚华、法制司副司长魏东围绕科学定位出租汽车服务、构建多样化服务体系、动态调整出租汽车运力规模、完善价格形成机制、改革经营权管理制度、规范互联网新业态发展、建立公开透明监管机制等方面，介绍了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》(简称《指导意见》)和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(简称《管理办法》)两项新规的有关改革思路和重点举措，并与上海三亦城市规划设计有限公司教授徐康明一同回答了记者提问。部新闻发言人徐成光主持发布会。

出租汽车为什么要进行数量调控？

【徐亚华】　对于出租汽车实行数量调控，主要有以下两个方面的原因：

一是出租汽车运营的时间长，特别是巡游出租汽车运营的效率较低，占用大量道路资源，具有不经济性、加剧交通拥堵等负外部性。

二是避免从业人员盲目、非理性进入市场，形成行业无序竞争，造成出租汽车数量和质量降低。出租汽车数量规模管控要动态调整，要建立完善科学合理的出租汽车运力动态监测调整机制，满足人民群众个性化出行的需要。具体到某一个城市，要根据当地的经济社会发展变化，综合考虑人口数量、经济发展水平、出租汽车里程利用率、交通拥堵状况等因素，科学确定出租汽车运力规模以及在城市综合交通运输体系中的分担比例，每年评价市场供求状况，及时调整运力规模。

【徐康明】　对于出租汽车这样一个客运交通安全极度敏感的行业，管制机制有利于为乘客提供安全出行的保障，也有利于整个行业的公平竞争和保护消费者权益，避免资本实力强的企业形成垄断。同时，有利于在整个出租汽车行业的运营当中，形成交叉补贴机制，即以高峰收入补贴平峰收入，以高密度运营补贴低密度运营。如果没有这样的机制，低密度运营的服务将会明显地下降。

此外，出租汽车行业有随机消费的特点，很难采用优胜劣汰的市场淘汰机制，所以管制可以减少恶性竞争。如果整个行业过分地自由准入，会吸引过多的经营者进入市场，导致运力过度供给，最终影响整个行业的收入以及服务质量。

私家车可否接入网络约车平台？

【魏东】　接入网络预约出租汽车平台，无论是对车辆还是驾驶员都有一系列的要求。车辆应为7座及以下乘用车，使用性质登记为出租客运，安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置等设施设备。按照高品质服务、差异化经营的发展原则，各地根据本地实际情况，自行确定具体车辆标准、营运年限和车辆标识。

网络预约出租汽车驾驶员需满足驾驶经历、安全驾驶等方面条件，按有关规定经考核合格后，取得相应的从业资格。

【徐康明】　营运车辆属性的内涵在于它比非营运车辆承担更高的保险要求，更频繁的车辆检测要求以及更严格的车况要求，以此为基础建立乘客和营运人员安全、服务品质和赔偿的保障机制。

最近两年国外出现“专车”以后，国外许多监管机制的核心监管内容是确定了与出租汽车一致的保险、车况等要求。各国对于“专车”的态度可以归纳为四种：第一种是完全禁止，比如西班牙、德国、巴西、日本、韩国等十几个国家；第二种是纳入监管体系，纽约和伦敦是两座典型城市，他们套用了约租车管理的方法；第三种是分类分层监管，比如墨西哥划出高档次的约租车类型，并对车辆加收城市建设的特种税金，使它与巡游出租汽车错位发展、均衡发展；第四种是使其合规，主要是美国的一些城市，形成互联网客运体系，运用互联网技术约车。

这次我国交通运输部和其他几个部委联合制定的网络预约出租汽车管理办法，采取比较主动和包容的思维，力争促使不同服务模式形成差异化发展，最终实现协调发展、融合发展。

巡游车和网约车如何公平竞争？

【魏东】　巡游出租汽车和网络预约出租汽车是出租汽车的不同业态。这次整个制度的设计安排，是在《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》的法律框架下，对新老业态采取分类管理的模式。具体来说，对巡游出租汽车的要求是喷涂、安装专门的出租汽车标识，可以通过“扫马路”的方式，巡游揽客，也可以通过电信、互联网等方式提供运营服务。

网络预约出租汽车不能通过巡游的方式来揽客，只能通过预约的方式，这是两者的重要差别。当然，两者还有其他差别。比如，网络预约出租汽车车辆档次应当明显高于当地的主流巡游出租汽车；巡游出租汽车实行政府定价或者政府指导价，而网络预约出租汽车则可实行政府指导价或者市场调节价。我们期望在服务方式、车辆标准、价格机制和服务标准等方面对两者作出区分，实行错位经营，逐步融合发展，构建既相互独立又相互补充，相得益彰又和谐稳定的多样化出租汽车服务体系，从而实现公平竞争、和谐共处，为社会公众提供更加良好的出行服务。

为什么经营权要实行期限制和无偿使用？

【徐亚华】　出租汽车经营权属于社会公共资源，实行经营权期限制可以有效建立出租汽车准入退出机制，通过服务质量招投标等方式实行优胜劣汰；可以抑制非法哄抬经营权价格，降低出租汽车经营成本，减轻消费者负担，提升行业服务质量。

现在一些城市都在实行有偿使用出租汽车经营权，这带来了经营权私下交易和转让现象普遍存在，市场过度炒作，使用费畸高，增加出租汽车经营者、驾驶员、消费者负担等问题。而网络预约出租汽车没有有偿使用费，这就造成了行业不公平竞争。

《指导意见》提出，已经实行经营权有偿使用的和没有明确经营权期限的城市，当地人民政府要在考虑市场公平竞争等各方面因素的基础上，综合运用经济、法律、行政等手段，采取政府回购、经济补偿等措施，经过充分的论证、广泛听取各方面意见以后，稳妥实施改革，逐步实现“软着陆”。

“份子钱”怎么改？

【徐亚华】　“份子钱”是一个通俗说法，准确地说它是劳动定额或者是承包费。承包经营有利于调动驾驶员的积极性，打破“大锅饭”。“份子钱”在各个地方包含的项目不完全相同，但是总的来说项目比较多，包括驾驶员的工资和社会保险，车辆的折旧和维护费、场地租赁费、企业管理费等，也包括出租汽车有偿使用费。

怎么减少“份子钱”？社会普遍都比较关心，《指导意见》里面也提出一些措施。首先要求各个地方取消经营权有偿使用费，因为这一部分费用都是地方政府收的，这部分费用首先要减掉。

《指导意见》提出，鼓励、支持和引导出租汽车企业或者行业协会，由出租汽车驾驶员和工会组织通过平等协商的方式合理确定“份子钱”，并且根据经营成本的变化实行动态调整，通过多种渠道公开“份子钱”项目构成、测算方法。同时，鼓励各地探索利用互联网技术，更好地构建企业和驾驶员运营风险公担、利益合理分配的经营模式。

为什么网约车可实行市场调节价也可实行政府指导价？

【魏东】　网络预约出租汽车可以预知本趟次服务的金额是多少，乘客可以自主地选择服务和价格，为此可以实行更加宽松的价格管理方式，更好地发挥运输价格在调节市场供需关系中的作用，激发市场主体的活力。

考虑到各地情况差异较大，部分城市可以根据当地的实际情况实行政府指导价，切实维护行业稳定，促进新老业态公平竞争、融合发展。有些城市可以根据实际情况，对于网络预约出租汽车实行数量管控，在运力投放实施管控的情况下，价格管理机制同样需要有相应的配套管理措施，这就需要给地方政府实行政府指导价的政策空间。

《指导意见》要点解析

今年1月以来，交通运输部成立了改革工作组，赴10多个不同类别城市深入系统调研，召开了30余次不同类型的座谈会、论证会及专题会议，广泛听取各方意见建议。从我国当前实际情况出发，总结借鉴国内外出租汽车管理改革经验和教训，凝聚改革共识，形成了《指导意见》。

　满足个性化出行需求

改革的目标：以“互联网+”行动计划为契机，坚持问题导向，树立法治思维，以人为本，改革创新，统筹兼顾，分类管理，循序渐进，通过“增量带动存量改革、细分市场提升运输服务”，满足人民群众个性化出行需求，确保出租汽车行业健康发展。

改革不搞“一刀切”

改革的原则：一是问题导向，深化改革。二是以人为本，统筹协调。三是鼓励创新，依法规范。四是统分结合，循序渐进。

对出租汽车行业长期积累的历史矛盾和互联网新业态带来的新问题，运用改革思维和创新思路，做好顶层设计。落实城市人民政府主体责任，给地方充分的自主权和政策空间，不搞“一刀切”。

构建新老业态共存的多样化服务体系

改革的思路：将新业态纳入出租汽车管理范畴，构建包括巡游出租汽车和预约出租汽车新老业态共存的多样化服务体系。对新老两种业态，构建起既相互独立、又相互补充，相得益彰的、和谐稳定的新型市场体系。

改革要点

1.适度发展出租汽车。《指导意见》提出，出租汽车社会出行成本的不经济性、对城市道路或停车等资源的过多占用等原因，决定了必须优先发展公共交通，适度发展出租汽车。在对出租汽车运营实行许可管理时，要区分大中小城市，建立动态监测调整机制，及时调整运力规模。具体到某一个城市，运力规模总量及其具体配置方式，由城市人民政府根据实际情况自主确定。

2.统筹发展巡游和网络预约出租汽车。巡游出租汽车实行数量调控，可在道路上巡游揽客，在站点候客，也可通过电信、互联网等方式提供运营服务;网络预约出租汽车实行准入管理，不得在道路上巡游揽客，只能通过移动互联网平台、使用符合规定的车辆开展预约运营服务。

3.深化巡游出租汽车经营权管理改革。逐步实行经营权期限制和无偿使用。新增出租汽车经营权全部实行无偿使用，并不得变更经营主体。已实行经营权有偿使用的，要逐步取消有偿使用费。现有未明确具体经营期限的，要合理确定期限，实现平稳过渡。完善经营权的准入退出机制，建立完善以服务质量信誉为导向的出租汽车经营权配置和管理制度。规范经营权的使用管理，不得炒卖和擅自转让。

4.协商确定并公开承包费标准。鼓励、支持和引导出租汽车企业、行业协会与出租汽车驾驶员、工会组织平等协商，合理确定承包费标准或定额任务，实行动态调整并向社会公布，接受社会监督。

5.促进互联网与出租汽车融合发展。一方面，引导巡游出租汽车通过电信、互联网等方式提供运营服务。另一方面，对网络预约出租汽车经营者、车辆和驾驶员实施许可管理。明确网络预约出租汽车经营者作为运输服务提供者，承担承运人责任。

6.完善价格形成机制。对网络预约出租汽车运价实行政府指导价或市场调节价，对巡游出租汽车运价实行政府定价或政府指导价。建立出租汽车运价动态调整机制。推动出租汽车燃油补贴制度改革，通过综合措施逐步取消出租汽车燃油补贴。

《管理办法》要点解析

网络预约出租汽车(俗称“专车”)，是指以互联网技术为依托构建服务平台，接入符合条件的车辆和驾驶员，通过整合供需信息，提供非巡游的预约出租汽车服务。

自2014年7月以来，一些互联网企业陆续推出网络预约出租汽车服务，对于满足社会公众多样化、差异性出行需求发挥了积极作用，但同时也暴露出一些突出问题：如发展定位不清晰、主体责任不明确、接入非营运车辆、乘客安全和合法权益缺乏保障、对出租汽车市场造成不公平竞争等。

特别是今年3月份以来，部分企业通过补贴等抢占市场，接入非营运小客车从事运输活动，冲击了正常市场秩序，影响出租汽车行业及社会稳定，网络预约出租汽车服务亟待规范。

针对这些新情况和新问题，交通运输部会同有关部门在充分听取各方意见的基础上，起草了《管理办法》。

“专车”依法实施许可管理

对网络预约出租汽车经营者、车辆和驾驶员，按照《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院412号令)第112项设定的“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证”许可事项，依法实施许可管理。

本着疏堵结合、循序渐进的原则，稳妥处理改革、发展和稳定的关系，明确网络预约出租汽车发展应当遵循高品质服务、差异化经营的原则，维护市场秩序，保障各方合法权益。

明确“专车”准入条件

主体责任及准入条件——构建网络服务平台，从事网络预约出租汽车经营服务的，是网络预约出租汽车经营者，应承担承运人责任。应当取得出租汽车经营许可，并向通信主管部门申请互联网信息服务备案等，在服务所在地具有固定营业场所和相应的服务机构及服务能力，相关服务器设在中国大陆，将平台数据库接入当地交通运输部门监管平台。

车辆条件——网络预约出租汽车车辆应为7座及以下乘用车，使用性质登记为出租客运，安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置等设施设备。按照高品质服务、差异化经营的发展原则，各地根据本地实际情况，自行确定具体车辆标准、营运年限和车辆标识。

驾驶员条件——网络预约出租汽车驾驶员需满足驾驶经历、安全驾驶等方面条件，按有关规定经考核合格后，取得相应的从业资格。

　规范“专车”经营行为

网络预约出租汽车经营者保证接入平台车辆和驾驶员的合法性，公布服务质量承诺、建立服务评价体系，实行明码标价，向乘客提供发票，不得有不正当竞争行为和不正当价格行为，在服务所在地不应具有市场支配地位，不得妨碍市场公平竞争。

奖励、促销计划要符合有关法规规定并提前向社会公告，不得违规采集、利用和泄露乘客个人信息和国家安全信息。

网络预约出租汽车经营者要依法纳税，为乘客购买相关保险，建立与经营规模相适应的安全专项资金，提高安全防范和抗风险能力，按国家有关标准提供运营服务。

任何企业和个人不得为乘客和未取得合法资质的车辆、驾驶员提供信息对接开展运营服务。不得以私人小客车合乘(拼车、顺风车)名义提供运营服务。

建立多部门联合监管机制

加强网络预约出租汽车事中事后监管。鼓励行业协会等组织建立网络预约出租汽车经营者和驾驶员不良记录名单制度，进一步加强行业自律。