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可再生能源体量急增 万亿补贴缺口倒逼电改

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9月9日,英国政府因决定将光伏太阳能补贴削减87%引起了该国市场的强烈反弹。作为可再生能源迅速推行的重要手段之一——补贴,一直让各国政府左右为难:不补贴,清洁推广缓慢;补贴,迅速增加的装机规模又让财政不堪重负。

根据中电联最新统计数据显示,2014年全国并网太阳能发电量231亿千瓦时,同比增长170.8%;并网风电发电量1563亿千瓦时,同比增长12.2%,这意味着可再生能源补贴资金也需增加这样的比例。但即便全社会用电足额征收可再生能源附加补助资金,2014年也仅能增长3.8%。

根据国家能源局和工信部发布的数据,截至目前,风电和光伏都已经提前完成了“十二五”目标。中国光伏行业协会、中国循环经济协会可再生能源专业委员会、中国可再生能源学会更是联名“上书”,建议将“十三五”规划光伏装机目标由之前1亿千瓦调整为2亿千瓦。补贴政策将如何面对体量急剧增长的可再生能源?

补贴或需万亿

如果从2005 年《可再生能源法》实施算起,风电、光伏等可再生能源的发展才刚刚走过10 年的光景。

根据国家能源局发布的数据,2015年上半年,全国风电新增并网容量916万千瓦,到6月底,全国风电累计并网容量10553万千瓦,累计并网容量同比增长27.6%。提前完成风电“十二五”规划目标。

光伏方面,截至6月底,我国光伏发电装机容量达到3578万千瓦,其中,光伏电站3007万千瓦,分布式光伏571万千瓦。这意味着,继风电之后,光伏也已提前完成“十二五”规划提出的装机目标。

中德可再生能源合作中心执行主任陶光远专门对中国光伏补贴算了一笔账,如果2015年光伏新增发电能力按1600万千瓦计,单位光伏发电功率的平均发电量按1200千瓦时/千瓦·年计,平均补贴按0.4元/千瓦时计,补贴年限按20年计,计算所得的补贴费用为1536亿元,以这一水平估算,未来10年累计补贴就会达到约1.5万亿元。

不过,国家应对气候战略研究和国际合作中心主任李俊峰认为,1万亿元可以补贴2万亿千瓦时光伏发电,光伏发电每年只需要补贴200亿元。现在光伏发电只有400多亿千瓦时,而新增发电量每年呈递增之势,如果要达到2万亿千瓦时的光伏发电量可能要到2050年,那时候可能光伏发电也不用补贴了。

2014年12月16日,中丹可再生能源发展项目最主要成果《中国可再生能源发展路线图2050》由国家发改委能源研究所、国家可再生能源中心同步发布。 国家发改委能源研究所副所长、国家可再生能源中心主任王仲颖曾表示:“中国的可再生能源发展愿景是,到2050年,我国终端能源消费量为32亿吨标准煤,电力占整个终端能源消费60%以上,直接消费的化石能源为9亿吨标准煤。电力供应中非化石能源发电占比达到91%,可再生能源发电占比86%。”

据中国可再生能源学会副理事长孟宪淦透露,在这个路线图中,其中光伏占到27%~28%。到2050年,光伏发电的目标是要达到2700GW。

“市场足够大,所以要以战略的眼光来看待可再生能源发展问题,不要只顾及眼前小利,不能急功近利,”孟宪淦表示。

尽管业内人士认为,2050年可再生能源发电占比达到80%以上是很难实现的,但政府确实也已经不断在提高阶段性目标。

6月30日,中国向联合国气候变化框架公约秘书处提交了应对气候变化国家自主贡献文件《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》,我国政府已经做出非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右的承诺。

卓尔德(北京)环境研究中心首席能源经济师张树伟向《中国经营报》记者指出,基于目前非化石能源的发展预期,非化石能源份额从2020年的15%额外继续增长5%,意味着其发展速度要比其他能源快很多倍才有可能。

张树伟认为,20%的非化石能源份额目标是碳排放2030年达到峰值的充分条件,可再生能源,特别是风电2亿装机、光伏1.5亿装机的“十三五”发展目标,将是实现这两个国际承诺的重要组成部分。

这也意味着,随着可再生能源的规模越来越大,补贴的负担越来越重。

根据《可再生能源法》规定,从2006年开始,国家在销售电价中开征可再生能源电价附加,作为可再生能源发展基金,刚开始起征标准为0.001元/千瓦时。随着可再生能源的迅猛发展,可再生能源电价附加资金入不敷出,缺口不断增大,如今,可再生能源电价附加征收标准已经上升至0.015元/千瓦时。

财政部公开的数据显示,2014年可再生能源电价附加收入决算数为491.38亿元。在总支出中,中央本级支出为401.07亿元,用于光伏风电、风力发电、生物质发电的补助分别为52亿元、275亿元和74.07亿元。业内预计,今年可再生能源电价附加资金缺口将达到300亿元左右。

日益沉重的补贴负担,倒逼着可再生能源一步步向平价上网迈进。

根据国务院出台的能源发展战略行动计划,到2020年,风力发电将会实现平价上网,不再给予补贴。光伏发电在分布式一类用户侧上网到2020年也不再给予补贴,发电侧平价上网会在2025年左右实现。

孟宪淦向记者透露,风电上网电价到今年年底将要下调2分钱左右,“原来要求在6月底下调,后来遇到一些阻力,推迟到了12月底”。

“现在降价的信号政府已经发出了,我们必须适应这个形势的发展。”他说,一定要通过技术进步来降低光伏发电上网价格。

光伏发电现在也面临着同样的问题,国家政策是鼓励通过竞标的方式来降低成本,对于这种成本降低的项目国家可以给予更多的支持,比如多给指标等等。

“价格补贴机制要体现一个最基本的原则,即使投资者有合理的成本和合理的利润,如果没有利润可图,没有人愿意投资,行业也难以发展壮大。但如果利润过高,政府负担过重,发展也难以持续。所以可再生能源补贴的价格机制要不断进行调整,改革价格补贴机制的目的,就是要不断降低补贴标准,直到不给补贴。”孟宪淦说。

补贴机制如何完善?

从《可再生能源法》公布实施至今,可再生能源的价格补贴机制仍在不断摸索。

此前业内所熟知的“金太阳示范工程”,采取的是“事前补贴”方式,只要能拿到电网和屋顶“路条”,即使项目尚未开建也可以去申报补贴,门槛如此之低,导致骗补横行。

不过,“金太阳”无疾而终,却为光伏补贴觅得一条新途径。孟宪淦表示,“当初‘金太阳’采取的是一次性的补贴,就是一瓦给你补贴几块钱,这种机制在当时是合适的,因为当时还没有出台固定的上网电价,‘金太阳’促进了上网电价的出台,有它的历史作用和价值。”

对比德国等欧洲先进国家的经验,尽管都是采取固定电价上网的补贴策略,但方式却不尽相同。

陶光远对记者表示:“国内的可再生能源补贴要经过财政部,拖欠的情况比较严重,德国就不存在这些问题,德国直接利用电网电价就直接支付了,支付完之后,电网再从用户中收取电费的时候,把可再生能源附加费加上,这样就直接代缴了,不存在补贴拖欠问题,中国要经过财政部等各级部门,补贴资金被扣留很长时间,这是很大的问题。”

中国光伏行业协会秘书长王勃华 7月份曾表示,15家光伏电站营运商统计的数据显示,目前光伏补贴拖欠额度已超过100亿元。主要原因是获取补贴需从地方财政、价格、能源部门开始进行初审,最后财政部、国家发改委、国家能源局进行审批,审批完后进入目录,中央财政再拨付至地方财政,企业拿到补贴时间有可能超过一年半的时间。

“2014年应收补贴约为700亿元,实际上缴400亿元左右,征收上来的320亿元用于补贴风电,留给光伏的补贴额度供不应求。”他说。

如何让补贴更高效,更精准?

“使得德国现在进入能源转型2.0时代,以后发电需要自己去卖电,国家不再帮你去卖电,中国目前还是1.0 时代。”陶光远表示,中国可再生能源的发展应该逐渐向德国能源转型2.0时代看齐,要解决电力市场问题,就得通过电力体制改革,解决其消纳并网问题。

国家能源局数据显示:2015年6月底,全国光伏发电装机容量达到3578万千瓦,其中,1~6月全国新增光伏发电装机容量773万千瓦。同期,全国累计光伏发电量190亿千瓦时,弃光电量约18亿千瓦时,约占发电量十分之一。

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