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收费公路不能沦为地方债务的保障

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收费公路管理条例》修订稿计划调整公路收费期限,政府收费高速公路的偿债期按实际偿清债务所需的时间确定,各省实行统借统还;特许经营高速公路经营期限一般不超过30年;偿债期、经营期结束后,重新核定收费标准,实行养护管理收费。现行收取通行费的“政府还贷公路”模式,将转为政府发债修路的“政府债务性公路”模式。

高速公路贷款修路,收费还贷,本无可厚非,但人们想不明白的是,贷款修路已经有20多年,此前并无亏损之说,为什么这两年突然出现巨亏?近几年中国快速进入汽车时代,车辆拥有量大幅度增加,道路车流量也大幅提高,如此大好形势面前,收费公路本不该出现巨大缺口。中国高速公路的财务信息缺乏公开透明,我们看到的信息也不过是有关方面自说自话,所以,收费公路到底真亏假亏,无法准确判断。

其实问题的症结,可以从公路债务被纳入地方债体系这个消息中进行解读。

一方面,近两年地方经济不景气,尤其房地产出现剧烈下滑局面,土地出让金大幅下降;另一方面,地方债务已经如山一样堆积在面前,这使地方债的偿还面临极为艰巨的局面。以前,地方债务多以土地出让金作为偿还保障。现在,土地出让金拿不到,而债务日益逼近,中央政府决定将地方政府欠银行的2万亿元贷款进行债券置换,延期偿还,但置换也不理想。这就是这一两年收费公路突然变得巨额亏损的原因所在。收费公路悄然承载了以往土地出让金的职能,为地方政府消化巨额债务。地方财政拮据的时候,公路为地方政府积聚财力的做法早已不是什么新闻,两年前一些地方已经通过加大对公路行车违章的罚款,每年为地方政府带来数千亿元的额外收入。但罚款不可能无限扩张,所以,将目光转向收费公路,将收取的费用挪用于偿还地方债,就成为不难理解的选择。

现在,不少收费公路偿债期陆续到期。而按照以前的规定的承诺,到期的公路必须停止收费。但放弃这样一笔丰厚的收入,对于需款的地方政府来说,是绝对不甘心的。把公路债务纳入地方债,已经到期的公路继续收费,统筹用于偿还地方债,成为化解地方债危机的又一选择。但将公路变成地方偿债的财源,在道理上是说不过去的,弯子是一下子转不过来的,因为此前的承诺很清楚,公路收费就是用于偿还修路的借款,这笔款项专款专用,不能用于别处,甚至在此前的承诺中,每条公路的收费所得只能用于该条公路,不能用于其他公路。这种情况下,有关方面进行变通,一面在财务上报出连年亏损的信息,据此堂而皇之地延长到期公路的收费,一面将专款专用改为统借统还,接着这种变通继续延伸,“统借统还”也不只是指公路债务,而且还扩大到整个地方债的“统借统还”。公路收费放到地方债的整个大盘子里面了。

收费公路延长收费期限,这再次证明了“收费的大门一旦开启便会越开越大,永难关闭”这样一个财政史上颠扑不破的定理。

收费公路问题,自然而然让人想到晚清的厘金和各种杂捐。晚清太平天国起义时,攻占了清朝最为繁荣富庶,财力最为集中的江南地区。大清政府军费无从筹措,只好允许地方政府通过征收厘金和杂捐的方式筹集军费。征收厘金和杂捐只是为了应付太平天国战争而采取的权宜之计、临时举措。这些财政征收不属于国家的正式税收,征收之时也说定在战争结束后立即停止。但太平天国战争结束后,厘金和杂捐不但不能被取消,反而变本加厉,规模更为巨大,征收更为苛细。在严重的时候,任何一级政府,任何一个部门,都可以设立一种杂捐。因为几乎所有的货物、商品甚至人们的行为都要被征收杂捐,所以有人激愤地说“自古未闻屁有捐,而今只有屎无税”,其实到了民国时期,一些地方真的实行“大粪捐”,将征收来的钱款用于地方环卫开支。

到了民国时期,虽然中外商人都呼吁取消厘金,规范杂捐,但因为厘金和杂捐养活着地方政府,成为地方最靠谱的财政收入,食髓知味的地方政府誓死保卫这种收益,所以,直到北洋政府垮台,厘金和杂捐都依然故我。国民党的南京政府建立后,在国内人民的强大呼吁和压力下,中央政府通过与地方进行种种讨价还价,在1930年名义上取消了厘金,但实际上并不是真正的取消,而是进行了归并整理,用营业税、货物税和印花税之类名义更换了厘金的名义。至于各项杂捐,直到国民党政权垮台后,改朝换代之后才被消除。

现在的公路收费,本来是为了偿还贷款的,可是,地方政府已经觊觎这样一笔巨额收入,甚至依赖于这笔巨额收入。贷款偿还清之后,也可以顺势将公路收费收入用于偿还其他地方债务,成为解决地方政府财政困难的工具,成为永久性的收入来源,成为地方债的永久担保。这正是修订《收费公路管理条例》,延长收费期限,将公路债务纳入地方债体系的本质所在。

“收费的大门一旦打开,就很难关上”。这是财政史上的一条铁律。所以,问题的根本在于永远要守护好收费的大门,不让它轻易被开启;即使打开也不能让它轻易开得更大。而能够守住这扇大门的根本,就是要有一套真正行之有效的民主财政制度。目前没有这样的制度, 所以收费公路的问题目前无解。

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