很难用汉密尔顿方法解决中国地方债

《第一财经日报》请经济学家会诊中国地方债，其中有学者建议用美国开国之初汉密尔顿解决州政府债务的办法解决中国目前的地方债。

美国独立战争时期，为战争而举借不少债务。联邦政府成立的时候，已经负债7500万美元。战争期间，一些州也欠下债务，数量有2500万美元之多，无力偿还。如何对待州债，成为新政府面临的有巨大争议的问题。首任财政部长汉密尔顿认为联邦政府应该承担其偿还州债的责任，而众议院领导麦迪逊和杰斐逊等人，以及一些还清了债务的州却反对联邦政府接管州债。汉密尔顿认为，强大的中央政府是共和国稳定和团结的必要条件，接管州债将使州债持有人支持中央政府。最后国会同意了汉密尔顿的建议。联邦政府债务和州政府债务加起来，达到1亿元美元，再加上应付利息，数额更大，债务总额约占国民生产总值的40%，政府收入的一半要用于偿还债务利息。

从事后的立场看，汉密尔顿在新政府财政困难极大的情况下，主动接管州债的做法，对于共和国的长治久安，对于建立健全国家财政制度都是功大于过。但汉密尔顿在美国的成功，在中国却不能简单复制。

今天，如果中央政府接管地方债务，总额可能有10多万亿，或许更多。财政部数据显示，2015年我国国债余额限额为11万亿元。如果像某些学者建议的，中央政府承担地方债务，那么中国国债余额将会翻番。这显然是中央财政所无法承受的。当然，如果中央政府确有偿还地方债的责任，那么，数量巨大也不应成为拒绝的理由。但问题是，目前中国庞大的地方债务，中央政府到底是否有责任？有多大责任？

按照中国预算法，地方政府不能列赤字，因而是不能举债的。地方政府举债本身就是对法律的违背，违背法律自行举债，其后果当然应该由地方政府自行负责。中央政府如果说有什么责任，那就是监管不力的责任。中央政府对于地方举债监管不力，也不应对这些债务照单全收。

中央接管地方债还有更为严重的后果。如果中央政府全部买单，那么，将会更加激发地方的机会主义行为带来的道德风险，促进各地不负责任进行举债竞争，使地方债失控。所以说，中国不能复制汉密尔顿的做法，全盘接管地方债。

美国是一个联邦制的国家，联邦政府和州政府之间并无上下级领导关系。从产生的时间来说，州政府早于联邦政府，是各州产生多年以后，才由各州组成了国家，产生了中央政府。联邦政府的权力是人民和州政府让渡了一部分自己的权利和权力形成的。各州有自己独立的法律体系和财政体系，有自己完全清晰的财权和事权。虽然当年汉密尔顿从大局出发为州债承担责任，但是州财政是完全独立的，此后各州也不可能以此为先例，要求联邦政府偿还各州的债务。

但中国的情况不是这样。中国是一个中央集权的单一制国家，地方政府并不是一级严格意义上的财政主体，地方政府的财权和事权，并无法律上的明确规定。中央政府与地方政府之间的关系，是领导与被领导、监督与被监督的关系，而这种关系因为没有清晰、稳定的法律边界，因而是一种动态关系，往往是一种猫鼠关系。猫与鼠的权力和责任边界，完全取决于形势的发展变化和猫与鼠的博弈能力，而不是法律的刚性规定。

在地方债问题上，就突出体现出这种猫鼠游戏的特点。地方政府不断试探突破禁令发债，也不断试探中央政府对于这些债务的态度。而对于已经形成的地方政府债务存量，中央政府也始终不明确表态。中央政府从来不明确说对于这些债务存量是否兜底和偿还（对于新增债务，中央说此后谁借谁还）。中央政府这样做当然有自己的考虑。如果中央表态说偿还，那么，将会激发地方政府的机会主义和道德风险；如果中央政府明确说坚决不会偿还，那么，万一地方债失控，形成严重危机，中央政府不救助，会形成更大的全局性的风险。中央救助，将会陷于说话不算数的被动。所以，对于存量债务，中央政府不明确表态。这种不确定性给地方以想象和活动的空间，采取各种策略性行为试探和逼迫中央。

中央和地方政府围绕地方债务而进行博弈的最新例子就是对于地方融资平台的政策。中央政府去年发文，严格限制地方政府通过融资平台举债，试图切断这个地方政府违规举债的主要渠道，但是在近来地方经济低迷的压力下，中央又放松了力度，开了口子。这再次给地方政府以暗示及联想，使地方看到中央在压力面前不得不让步甚至将来为地方偿债的可能性。

围绕地方债，中央与地方的猫鼠拉锯战还在进行，一切都在不确定之中，一切都取决于将来情势的发展。近一年来中央政府在规范地方债方面力度不小，在央地博弈中中央一度占优，让人们看到地方债逐步走向规范的可能性。但问题是这种可能性受制于经济发展的形势。如果经济继续走低，地方政府不得不继续违规举借新债，且无力偿还到期旧债，那么中央不得不在政策上让步，使规范地方债的努力前功尽弃。