媒体称奇葩证明市县一级危害最直接 清理最困难

在东莞的河南打工者李方，正忙着送亡母最后一程，却被要求回老家开两份关系证明，不然不能火化。

“一份证明你妈妈是你妈妈，一份证明你妈是你爸的老婆”，5月29日，听着辖区派出所民警的解释，李方赶紧联系河南老家的派出所，“当地派出所不给开，说户口簿就是证明，但东莞的派出所非要卡着，而且得是原件，传真都不行”。

李方遇到的开具“奇葩证明”难题已在我国盛行十余年，背后“撑腰”的非行政许可审批上月被彻底终结，继国务院部门和十余个省份完成省级清理，受访专家预计，在全国范围内，奇葩证明至少还将残存两年。

受访专家表示，在依靠“红头文件”设立繁多名头的市县层面，要将奇葩证明连根拔起，尚需扫清遇到统计难、甄别难和“换马甲”等多重障碍，甚至存在偷换概念直接挪移的隐忧。

“62号文”

奇葩证明的隐形靠山

李方的证明困境在我国层出不穷，哈尔滨小伙就业要出具人品证明；医保报销需非打架斗殴证明，西安王女士买房需要证明自己“结婚前是单身”；而在江苏徐州，买房需要的单身证明，户口本上的未婚不算数，要从大学一路“证明”下去……在出境旅游、户口迁移和变更等百姓办事“密集区”，各种琐碎的荒唐证明屡见不鲜。

为什么这些绊脚石式证明能在政府多次清理中存活甚至膨胀？究其原因，证明背后隐藏的是“非行政许可审批”这个庞大类别。这个概念源于《行政许可法》实施前。当时一大批政府内部审批项目，以非行政许可名义得以保留。中央编制办公室政策法规司司长王龙江曾解释说，“这实际上是为了解决行政许可法实施以后，一批已经来不及立法的项目而提出的解决方法。”

2004年8月，国务院办公厅下发通知对211项非行政许可暂予保留，被称为“62号文”的规范性文件首次肯定了“非行政许可审批”，并成为国务院部委、地方政府扩充非行政许可审批的“尚方宝剑”，但与之伴随的两个词汇是“灰色地带”和“制度后门”。

非行政许可成了一个“筐”，一些涉及公民、法人和其他组织的审批事项，也堂而皇之地穿上了非行政许可的外衣。

对此长期关注的浙江工商大学法学院副院长骆梅英教授曾撰文指出，非行政许可事项自上而下逐级增设，以人口管理事项为例，中央一级保留暂住证核发一项，省市一级就衍生出新生婴儿出生入户、户籍迁入、人才居住证的审批等十余项。越到基层部门，承载各种管理职能和“土政策”的审批事项也就越多。

中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授王满传表示，生活中要开具的各种证明属于行政确认，证明常常是获得非行政许可审批的前置条件。

各类证明纷纷随之出现，户籍迁入需要证明“我是我”，终止妊娠需要“自愿引产证明”，小作坊售卖要有“馒头证”，撂倒秸秆需要“秸秆放倒证”……办理时往往让人摸不着门路，有时卷入两部门互相证明的闹剧，有时陷入不知找谁证明的尴尬。

清理之争

简直是“和一堆部门的人吵架”

奇葩证明屡屡现身，仿佛只是泄愤式的自言自语，少有政府部门回应和改变。事实上，2012年之前，监察部整改小组牵头进行的六轮行政许可审批清理,对非行政许可审批“只清存量，不清增量”，连62号文保留的211项也没有清洗。

但对非行政许可如何清理，却一直存在两种思路，是规范还是削减？深圳、苏州等地方政府还出台过规范管理的文件。直到去年8月，国务院要求部门一年内取消非行政许可类别。这个定调意味着非行政许可审批自设立后首次站到台前，与紧密关联的各式证明一起，迎接它们的末路黄昏。

国务院部门之下，开始了自上而下动真格的清理风暴。

反应最快的天津市，在国务院发布清理信号三天后，废止了54项非行政许可审批事项，这个概念自此在天津成为历史。

天津市滨海新区副区长、滨海新区行政审批局局长张铁军介绍说，“清理工作在天津差不多推进了10年，这次清理非行政许可审批是天津市委市政府直接领导的，在这点上清理没有遇到什么冲突点，对不依法设立的全部取消，执行得还是非常到位的。”

浙江省去年8月也动手开始清理，参与专家骆梅英介绍说，部门自报后，专家组帮忙甄别，一些绊脚石在这个环节被清掉。

但真正清掉还得过部门协商一关。王满传调研时听一位省级负责审批人员说，这关简直是“和一堆部门的人吵架”。

骆梅英分析说，争吵来自改革机构和各部门两种截然相反的担心，一方面认为砍得不够多，部门则认为砍得太多。

“不能单纯地误解各部门就是想抓权不放”，王满传分析说，争论中有的部门担心一放就乱，害怕打板子，这是长期依赖于过去审批管理的思维作祟。

王满传介绍说，争论中，与现行法律相违背的事好办，难的是有些事项有一定的法律依据。由于我国立法相对滞后，像食品、药品的监管过程，管理部门做不到立竿见影地放手。浙江省给部门认为确需保留的事项留出了三年的过渡期。

南都记者统计发现，天津、浙江、广东、吉林、四川等11个省份宣称完成了非行政许可审批的省级清理，王满传教授估计，今年内省级清理应该会全部完成。

“目前，只能先把概念取消，把一些行政许可藏在非行政许可里存留的势头灭掉，但市县一级不好判断，有些还是以许可的形式保留下来了，”骆梅英介绍说。

清理之惑

“概念取消了，但权力依然存在”

因行政权力类型化很难，每个级别随意扩充的“箩筐”差异大，骆梅英认为，中央层面明确分类的政策引导，在实际操作中会有难度。

“由于各省份没有统一的可操作性的清理 标准”，骆梅英教授介绍说，有的省份在指导性意见里做了列举，像税费减免或者税费备案予以保留，那么一下就可以勾出60至10 0项保留事项，而有些省份一开始就把这个剔除掉了，各级清理后的数字差异也非常大。

一位不愿透露姓名的学者观察到，有些市县甚至直接把非行政许可审批概念取消了，直接把它移到了其他行政权力清单的类别里去。

南都记者发现，“其他职权”这一类别确实在清理调整中现身。河南省去年底公布的省级取消、调整和下放的非行政许可审批事项目录中，省发改委等19个厅局的81项非行政许可审批被调整为“其他职权”，占总取消、调整和下放目录的一半还多。

浙江省苍南县一位从事审批管理业务工作人员介绍，县级是没有立法权力的，但是清理中无非是把权力改了名称，划到别的权力清单里去。

“地方得到的空间越大，就越不容易清理”，骆梅英教授建议改革部门形成明确可操作的清理标准，在评比、表彰、提供事前干预的信息确认等领域，出台减权的指导性意见，使基层政府更有依据。

清理之难

市县一级危害最直接，清理最困难

“为什么现在国务院在审批上清理的力度这么大，而老百姓的受惠反应不是很大？”王满传分析说，一个很重要的原因是，国务院清理多是金额十分巨大和涉外事项，而“办事难”多受地方红头文件影响，尚未开始清理。

这导致没有立法权的市县一级本应容易清理，却面临层层障碍。南都记者搜索发现，在市县层面，仅有浙江下属市县，江苏无锡、宿迁，宁夏银川和湖南岳阳等少数市县宣称完成了清理。

宁夏银川市编办在清理非行政许可同时，将“现实管理中无必要设定或重复设定，以及可以通过内部协调或采用事后监管方式达到目的的前置审批条件予以取消”，比如将市卫生局公共场所卫生许可中“从业人员婚育证明”等取消，真正做到直接拿证明下刀。

这些合法性存疑的非行政许可，对百姓和中小企业的危害却最为直接。

“有些部门性规章被下级拿来作为设定依据，这些依据也并不是那么有力，有时候甚至是片面的理解”，王满传介绍说，更高层面的法律法规清理，也是下一步市县面临的一个重点。

“只是清理，还会有新增加的审批事项，权力清单的办法在一定程度上可以避免这个问题”，王满传介绍说，国务院这次采取的权力清单模式，更为适合市县一级。

王满传认为，市县清理与权力清单实施的时间应该基本一致。两年内随着权力清单在全国市县一级推开，倒逼各政府必然要去改革，把混乱的非行政许可审批以快刀斩乱麻的方式舍弃。

去年5月，天津滨海新区成立行政审批局，18个部门审批权归于一颗印章，推行权力清单。滨海新区行政审批局局长张铁军表示，权力清单还是比较好用。一年中，有320多批省市区单位的人过来学习，审批模式在宁夏银川、湖北武汉东湖区、广西南宁开发区以及河北等很多地方实现了复制。

“节省的审批人员都被投入到监管中去了，18个部门不审批，一心一意监管”，张铁军解释说，减权后监管实际变强了。而新打造信用平台，归集涉及28个部门，信息共享使百姓和企业再不怕为开证明跑断腿了。

“取消非行政许可和‘奇葩证明’是间接关系。此前非行政许可审批需要的证明，今后就不需要了。但行政许可审批需要的证明，今后仍旧需要，”王满传介绍说。

在跑了四次派出所后，李方找了另一个民警办理，“他没有再让我回老家开证明，而是让我到东莞的医院开死亡证明。”

“开得很顺利，派出所盖章了，”昨晚，李方语气里带些疑惑，更多是轻松，困住母亲难以火化的绊脚石总算消失了。(李方为化名)

名词解释

“奇葩证明”与非行政许可审批

非行政许可审批，指不属于行政许可法调整的行政审批。主要包括行政机关内部审批、以及福利社保待遇、税费减免审批、授予荣誉称号审批和宗教民族政策性事项审批等。内涵定义模糊，具有行政许可的实质但却披着非行政许可的外衣。部分奇葩证明是非行政许可的前置条件，依附于非行政许可审批存在。