税收法定应有时间表

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日前，财政部、国家税务总局发文上调烟草消费税，再次撩拨了人们敏感的神经。有律师和学者认为，此次上调税率不符合今年刚刚修订的《立法法》有关税收法定的表述，存在程序瑕疵，建议撤销有关文件。

对于税收法定，现在朝野达成共识的就是，以后设立新税种，开征新税，必须由人大或人大常委会制定法律，不能再由国务院制定暂行条例；对于已经实行的收税法律，其调整修订的权力属于人大或人大常委会，将不能由各级政府用税收优惠等政策予以随意调整改动。这些方面，现在属于共识，并无太大争论。比如说是否开征房地产税的问题，高层和民间都认为，如果要开征，将会进行立法，而不是出台暂行条例；如果没有立法，这个税种将不能开征。

共识之外尚有激烈的争论，争论的焦点，在于那些尚未完成立法，仍然由国务院暂行条例管辖的税种，在税基税率等问题上的调整，怎样实行法定。

从原则来说，既然《立法法》有规定，尤其今年的修法着重强调对包括税率在内的税收要素的调整必须制定法律，那么，烟草消费税税率的调整，当然应该适用这个规定，由法律做主而不是由政府做主。但现在的问题在于，消费税尚未有国家立法，目前实行的仍然是国务院的消费税暂行条例。而包括消费税暂行条例在内的15个工商税收暂行条例，都是1985年全国人大常委会向国务院授权制定的，消费税暂行条例规定，国务院有权更变税率。

如果1985年的授权仍然有效，那么，国务院当然仍然可以对消费税的税率进行调整。当然，按照专家的说法，这种调整可以理解为正式地对《消费税暂行条例》进行修改，调整有关烟草消费税的税率。目前财政部与国税总局仅仅下发一纸通知，就对税率进行调整，程序上有瑕疵因而效力上是有问题的，即使通知申明此次调整得到国务院的同意，也是不恰当的。正确的做法应该是由国务院修订条例，而不是两部委发文。

但即使如此做，仍然不能打消人们的疑虑。虽然《立法法》规定，全国人大或人大常委会可以授权国务院制定税收法规，但是，1985年的授权已经过去了整整30年，今天是不是还完全有效？查《立法法》对授权的规定，主要内容有：授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等，授权决定不能超过5年，不得转授权等等。由此规定看，30年前的人大常委会的授权过于宽泛，几乎是一份空白授权，既无范围也没有期限的限制。虽然当初作出这样授权的时候《立法法》尚未出台，空白授权并不违法，但此授权也属于于法无据；一旦《立法法》出台授权有了法律依据，就应该根据法律规定，对于此前作出的授权进行清理和调整，要么收回授权，要么重新授权。但是《立法法》出台后，人大常委会并未对1985年的授权作出具体回应，这几年的全国两会上，人大代表也有收回授权的提案，但仍无收回的时间表。

既然全国人大常委会并未收回授权，那么，国务院对于工商税收暂行条例的调整，甚至由财政部和国税总局发文进行的工商税收要素调整的工作，就会经常发生。当然，从最近一年的情况看，这种调整既有税率的提高，也有税率的降低，既有税基的扩张，也有税基的缩小，有些调整给纳税人降低负担，有些调整则给国家增加了收入，并非全部是给纳税人带来不利。但是，无论从法理上还是从人们的常识的角度进行判断，这种调整与税收法定原则都有冲突。这种状况对于国家治理的影响，是非常负面的。如果连国家立法机构对于自己主持制定的法律也不上心、在意，那么，法律还有什么权威？如果连国家行政机关都不积极依法办事，总是出台在法律依据上并不过硬的强制性文件，那么，谁能相信依法治国，依法行政的愿景能落到实处？如果有关部委可以很轻易地调整烟草消费税的税率，那么，在经济形势不好，财政收入下滑的时候，为了取得收入，财政部等会不会随时对其他生活必需品的税率也随时随意调整？

所以，对于15项工商税收如何实行法定化，必须有一个大致的时间表。按照人大常委会的有关说法，这些由国务院暂行条例决定征收税种，在经过必要的探索后，成熟一项，立法一项，然后收回授权，废止暂行条例。这种设想尽管不无道理，但是缺少明确性。当时获得授权的税种，大多已经有二十多年的实践，获得不少经验教训，有些应该升格立法继续征收，有些则应该取消废止或者合并简化。除了增值税因为极为复杂而且正在进行营改增试点尚不定型的税种外，其他的税种，通过立法予以规范的时机已经成熟。人大常委会应该尽快拿出具体的时间表，切实回应人们对“税收法定”的焦虑和期盼，将“税收法定”原则从纸面落到现实。

文/梁发芾

作者为财税史学者

人大常委会应该尽快拿出具体的时间表，切实回应人们对“税收法定”的焦虑和期盼，将“税收法定”原则从纸面落到现实。