多城市地方政府土地储备虚假抵押融资

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政府违规多，批建任性

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耕保、补偿违规频现

建设用地突破规划总量、超计划储备、政府违规用地、审批供应制度不严等问题较多。

据2014年媒体报道，有国土资源部内部人士称，截至2014年6月底，84个重点城市土地抵押贷款融资总额已经达到8.7万亿元，其中也包括企业抵押融资，但政府城投、建投等融资平台占绝大部分。

近年来，地方政府土地抵押融资规模迅速扩张，据2010~2013年《国土资源公报》数据，截至2013年底，我国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为40.39万公顷，抵押贷款总额7.76万亿元，同比分别增长15.8%和30.4%。而在2010年末，84城处于抵押状态的土地共有12.94万宗，抵押面积25.82万公顷，抵押贷款3.53万亿元。2010年至2013年，抵押土地净增面积和抵押贷款净增额持续增长。

财政部、发改委、人民银行、银监会四部门联合下发的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》中明确指出：“地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。”

某省耕地面积减少20万亩，在违规征地拆迁中，利益受侵害群众多达15万人。

某些地区审计发现，建设用地管理不严格，“寅吃卯粮”的问题较为突出。以北方A省为例，2013年建设用地规模数已超过2020年规划控制指标，累计超过21.28万公顷，超规划10.02%，抽查的9个市2013年均超过了规划规模，共超出19.54万公顷，占上述城市规划建设用地规模的12.12%。在国土部2012年根据“二调”结果调整规划建设用地规模后，仍有4个市2013年建设用地规模仍超规划控制规模。

而在B市，其土地利用总体规划，截至2020年建设用地规模为221347公顷，土地利用总体规划与第二次土地调查成果衔接后，建设用地规模为233113公顷。截至2013年底建设用地规模239399.38公顷，规划期内建设用地指标超规模6286.38公顷。

在A省，部分城市中心城区城市规划突破土地规划，如某地级市中心城区城市规划超过土地规划570公顷，占土地规划面积的4.56%；三个市在土地规划限制和禁止建设区内规划城市建设用地1698.46公顷，占土地规划面积的2.53%。

城市新区则成为违反规划重灾区。2008年至2013年，抽查城市中，共自行规划建设6个城市新区，规划占地17.44万公顷，这些新区中，有两个新区规划不符合土地规划，一个不符合城市规划。

在地方政府储备土地方面。以B市为例，存在的问题一是超计划储备土地。2008年，B市土地储备整理中心计划储备土地613.70公顷，2008年实际储备土地679.63 公顷，超计划储备土地65.93公顷。二是土地储备后两年以上未供应。截至 2013年末，B市土地储备整理中心共储备土地628.63公顷，其中，土地储备两年以上未供应土地127.61公顷，占储备土地总数的20.3%。

与此同时，政府违规供应土地问题在A省普遍存在，且较为突出。其11个市本级、29个县的国土部门违规供地7377.20公顷，占审计抽查供地面积的31%。其中，以提前确定用地单位、设置限制性准入条件、围标串标等方式，虚假招拍挂出让建设用地989.82公顷，违规协议出让经营性用地和工业用地，以及违反《划拨用地目录》规定划拨建设用地636.68公顷；违规“毛地”出让建设用地和超出用地控制标准供应建设用地；违反国家工业用地最低价标准等规定低价出让建设用地934.97公顷，违规向国家明确的限制类、禁止类项目供应建设用地891.44公顷，8个市本级、12个县国土资源部门违规给不符合条件的土地办理土地使用证，规划部门违规批准改变土地利用规划条件，涉及建设用地1867.30公顷。

审计发现，土地审批供应制度不严的问题在A省较多，在政府违规批地征地方面，8个市本级和22个县的地方政府和国土部门违规批地征地1.50万公顷，占抽查地区批地和征地面积的38.02%。其中少批多征、未批先征或者征地批文已过期仍违规征收土地1.27万公顷；超出土地利用总体规划和土地利用年度计划对建设用地控制规模等违规审批征地1554.58公顷。“化整为零”分批次报批违规征收土地708.72公顷，擅自将农用地变为建设用地，超越农转用或者征地审批权限越权审批征收土地39.83公顷。

审计中，A省被发现累计填海造地8396.02公顷，其中有5344.82公顷（占63.66%），未经合法审批。且上述填海造地形成的建设用地没有纳入新增建设用地管理。B市则在2008年至2009年越权审批填海造地海域使用权1108.22公顷。

违规批地之外，用地单位的违规用地问题也被审计所发现。以北方A省为例，10个市本级、39个县、346家用地单位违规使用土地1.56万公顷（23.4万亩）。其中，255家用地单位未经批准，通过以租代征等形式非法占地1.15万公顷，其中耕地5206.99公顷（78104亩）；36家用地单位未经批准擅自调整建设项目容积率和其他规划条件，或者未按土地出让合同约定开发建设或违规转让国有土地使用权，涉及土地222.85公顷，其他违规用地3827.46公顷。

B市在用地单位违规用地方面的问题有，闲置两年以上未收回土地。截至2013年年底，B市市内三区共有土地27.19 公顷闲置满两年未收回，全部为政府拆迁等原因造成。

此外，B市也被审计出招拍挂设置限制性条件出让土地。2010年11 月，B市市政府出让面积为14.29公顷的国有建设用地公告中设置限制性出让条件，要求竞买人必须在国内已建成并持有不少于两个大型商业中心，且每个商业中心建筑面积不少于20万平方米，项目中的10万平方米商业中心须整体经营，不得进行分割销售。

与审批任性形成对比的是，相关执法却迟迟未能实现。以违规建设高尔夫球场较为突出的B市为例。2006年7月，B市高新技术产业开发区某旅游度假开发有限公司未经土地行政主管部门依法批准的情况下，建设高尔夫球场项目，违法占用土地62.42公顷。2013年4月9日，B市国土局和房管局已对该问题做出行政处罚，并申请法院强制执行，但由于目前该公司提起行政诉讼，行政处罚尚未执行。

同样，2009年，B市小球体育服务有限公司在无立项、环评、审批等手续的情况下，建设高尔夫练习场高尔夫商务会馆，违规占用林地3.23公顷。2009年3月26日，市国土局和房管局已对该事项做出处罚，目前该高尔夫练习场尚在运营。

本报资料室/图

与卖地收入占比相呼应的是，此次某些地区审计中发现的耕地保护问题颇为突出，部分地区耕地面积“减量”颇高，土地整治项目效果不佳。相关制度执行不严格是主要肇因。

仍以北方A省为例，至2013年底，抽查的34个县耕地面积比2009年底总体减少1.38万公顷（合20.7万亩），其中3个县2013年耕地保有量比目标考核量少6503.69公顷；5个县基本农田保护面积比目标考核量少2063.17公顷。14个县占用基本农田未及时补划，将工矿企业或公园绿地等建设用地划为基本农田等，共涉及2.11万公顷，占基本农田划定量的3.77%。

该省还被查出土地整治项目中，补充耕地不实。抽查的土地整治项目有37个在立项前已经为农民自行开荒耕种多年，占抽查项目数的2.33%，涉及耕地188.72公顷；43个新增耕地项目共计669.53公顷，存在质量不达标，被建设占用、种植林果或撂荒弃耕等问题，占审计抽查项目数的2.61%，4个项目地块坡度大于25度，或破坏生态占用林地、草地，涉及土地面积103.68公顷。

除耕地保护不力之外，征地拆迁政策执行也存在不少问题。以北方A省为例，影响和侵害群众权益问题资金16.96亿元，涉及被征地拆迁群众15.29万人。其中一市两县少付征地补偿款0.82亿，涉及0.42万人；一市五县拖欠征地补偿款8.26亿元，涉及6.92万人。两个市本级，11个县的财政部门、乡镇政府或村委员挪用征地拆迁补偿款1.26亿元；某地市本级、12个县被征地农民的社保资金6.62亿未落实到失地农民，涉及7.90万人；还有一个县被征地拆迁群众的安置房购建不到位，涉及0.05万人。

而在B市，2011年至2013年，B市L区将被征地农民社会保障金8898.12万元，存放于财政局专用账户，未按规定发放到20638名被征地农民社保账户。

此外，B市还存在违规为不符合条件的土地发证的问题。2009年3月，B市国土局在某置业有限公司未全额交清土地出让金的情况下，与该单位签订变更协议，将2008年6月出让的面积为13.87公顷的土地分三期实施，逐期办理《房地产权证》；2009年6月，B市国土局与一房地产发展有限公司签订变更协议，将2008年1月出让的面积为10.71公顷的土地分成三期实施，逐期办理《房地产权证》。

与此同时，违规建设高尔夫球场依旧屡禁不止。以北方A省为例，至2013年9月底，该省共有高尔夫球场43家，共占地3196.11公顷，15家是2004年国务院办公厅发文明令暂停建设后至2011年建成；9家是2011年国务院有关部门再次发文清理整顿后建成；有31家存在违法占地问题，占72%，共计占地2252.29公顷，其中耕地372.52公顷，林地园地和草地等638.54公顷。

一些地区土地利用粗放，建设用地存量规模较大，违规设立开发区等老问题，在此次审计中仍较为突出。

A省审计发现，至2013年，抽查地区设立各类开发区137个，其中国家审批设立13个，省级及以下审批设立124个。抽查34个粮食生产区的县，均设有开发区，甚至平均每个县达到2.62个左右，设立开发区最多的市县分别设有10个和7个。上述地方审批设立的开发区中，有93个是在2007年国家重申继续停止审批新设和扩建地方各类省级开发区后违规建设的；还有15个是经合规审批设立的开发区，采取代管、托管等方式违规扩区13.54万公顷，为批准面积的5.83倍。此外，审计还发现某高新技术开发区财政投资建成的厂房中有3.13万平方米闲置，占总建筑面积的17.08%。

再以B市为例。违规设立开发区。2012年5月， B市市委、市政府出台文件，决定建立B市H岛经济区，截至2013年12月末， 经济区管辖面积共计16124公顷；此外，开发区违规扩区。截至2013年12月末，B市某保税港区管辖面积共计6572公顷，比国务院核准面积扩大5400公顷，2014年4月，B市对该区的管辖区域进行重新调整，实际管辖面积减少为3272公顷，仍大于国务院核准面积2100公顷；截至2013年12月末，B市高新技术产业开发区管辖面积共计6344公顷，比国务院核准面积扩大5349公顷。截至2013年12月末，B市出口加工区的管辖面积共计281.8574公顷，比国务院核准面积扩大1.8574公顷。

此外，工业企业开发强度不够。北方A省抽查的93家工业企业中，项目容积率和投资强度未达到国家规定标准的分别占比49.46%和30.11%。抽查企业中，有27家2009年至2013年还享受地方政府减免返还土地出让收入9.12亿元，占这些企业已缴纳土地出让收入的64.93%（返还比例超过80%的有9家）。

另一方面，建设用地存量规模较大。抽查地区建设用地“征而未供”、“供而未用”等情况比较严重，以北方A省为例，至2013年底，尚有存量建设用地2.36万公顷。

开发区、经济区利用率低

抽查发现，开发区、经济区违规设立、扩建问题严重；容积率、投资强度未达标较突出。