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预算公开必须是全面公开 建立透明的预算制度

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近日,媒体报道说,中央部门公开了部门预算,亮点是公开了部长用车数量,部门工作人员工资和津贴的数量等。

去年新修订、今年开始实施的《预算法》,明确规定公共预算必须公开。《预算法》第一条即说明,制定预算法的目的之一就是为了“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”。《预算法》规定,经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算,应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开。这里说的是一级政府的预算必须公开,是由财政部门负责公开,是财政部门的义务;《预算法》还规定,经本级政府财政部门批复的部门预算,应当在批复后二十日内由各部门向社会公开。这里说的是部门预算也必须公开,是由各部门各自公开,是部门的义务。这些规定,是预算公开最有力的法律依据。《预算法》还规定,涉及国家秘密的除外。所以,预算公开是常态,而不公开是例外,除了涉密,并无其他拒绝公开的理由。

今年是新《预算法》实行的第一年,那么,预算公开进行得怎么样呢?

从公开的信息看,今年的预算公开比去年有一定的提升。主要是今年基本支出公开到了经济分类的最底层科目,这也是新《预算法》所要求的。由于有这个改进,人们才能够看到有多少钱被安排用于购车,有多少用于工资和津贴。这是一个长进,对于来自政府的任何一项长进,也需要予以表扬和鼓励,以激发其继续改进工作的积极性。当然正如人们所指出的,一些预算的“其他”事项仍然十分庞大,很多支出神隐在这个让人们一头雾水的“其他”项目中。除此之外,还有一个更大的问题人们没有注意或者注意到了,而选择沉默,视而不见,闭口不谈,那就是,现在公开的仍然不是所有的部门预算。

通常我们常说“政府预算公开”。政府是预算的编制者,也是预算的执行者,所以,政府公开预算是天经地义的事情,中央政府的组成部门,如国务院的委办部局等,都如期公开了预算。但这样造成一种误解,好像政府是唯一与预算有关联的组织,公开预算也只是政府一家的事情。这种看法是偏颇的。修改后的新《预算法》文本中采用的规范说法是“公共预算”而不是以往的“政府预算”。政府固然是预算的编制者和负责实施者,但是,预算被审批通过后,从预算获得经费,作为预算实施者参与者的部门,还有其他部门。

我们知道,中国特色下,除了政府部门之外还有大量的其他部门,也是由公共预算提供经费的,或者说是从财政获得拨款的,是预算实施部门。这其中有人大、党派(包括执政党和民主党派)、政协、共青团、总工会、妇联,以及文联、作协、美协、科协等等,这些组织都是预算部门。这些组织和部门的预算,如果不是属于国家秘密,那么,按照《预算法》的规定,是依法应该公开,而且必须由部门自己向社会公开。而从我们的常识判断,很难认为这些部门的预算都涉及国家秘密,都应该保密,不能由公众知情。

这些使用公共预算却并非政府部门的组织的预算公开问题,笔者通过网络检索发现,从地方来说, 包括省市县几级的地方相关组织,有不少公开了各自的部门预算。比如一些省市县的工会、共青团、妇联,甚至很多地方的宣传部、组织部和统战部以及纪委,都在网上公开了部门预算的信息。极个别民主党派也公开了预算。这些预算信息都非常简单,只有预算收入和预算支出等几个大数字,而无任何具体事项,但能够公开预算,就是一种进步,即使是几个总的数字,也至少能给人一个大致的轮廓,知道这样的机构一年总花费是多少。不少地方党委机构公开了自己的部门预算,这点相当出人意料,看来中国的预算公开行动,并非自上而下的中央带头,地方往往还走在中央的前面。

从中央一级的部门预算来看,情形不如地方。中央四大班子中,只有国务院办公厅、全国政协办公厅公开了预算。这两个部门的预算有数字,有图表,至少从直观上看,内容还是相当丰富的,并非几个简单的数字。全国人大常委会办公厅往年的预算是公开的,而今年则至今未见到。地方上如宣传部、组织部、统战部和纪委都有公开的预算 ,而在中央级,并未见到这些部门公开的预算。作为中央部门,中央国家机关工委往年也公开部门预算信息,今年未见公开预算信息,但是近日公开了很简单的该部门“三公”预算信息。三公预算信息是该部门预算的一部分,并非部门预算的全部。

预算公开必须是全面公开,除了国家秘密外无例外地公开,而不是选择性地公开,部分地公开。所有从公共财政获得资金和拨款的部门,都应该将自己的预算向社会公开。社会公众有权知道你有什么理由得到这些预算,更有权知道你如何用掉这些预算。部门预算公开是《预算法》的明确规定,全面依法治国的今天,不公开部门预算就是部门未履行法律义务。同时,部门公开预算,也显示出接受社会监督的诚意。如果连公开预算这样的诚意也没有,怎么能够取信于民呢?

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