重要行政管理法规不能由部门起草

本报记者 王皓

昨天下午，十二届全国人大三次会议举行记者会，邀请全国人大常委会法制工作委员会负责人就立法法修改与立法工作相关问题回答中外记者提问。据介绍，提交大会审议的立法法修正案草案，在制度设计中安排了备案审查等五道防线，防止各类法律、法规在内容上相互抵触或违反上位法。

设五道防线防止法律违法

法工委副主任郑淑娜说，这次立法法修改赋予了所有设区的市地方立法权，这是一个重要的制度变化。立法主体多了、层次多了，为了避免立法过多过滥，或者有的地方立法成为长官意志，我们在立法法修正案中设定了事前、事中和事后五道防线：首先是规定工作要稳步推进，我们设想赋予235个设区的市、30个自治州和广东东莞、中山以及甘肃嘉峪关3个地级市立法权，方针是“全面赋权、稳步推进”。二是对这些设区的市的立法权限作了一定的限制，限定在城乡建设和管理、环境保护和历史文化保护这样几类事项。三是必须遵守不抵触原则，不得与国家的法律、行政法规包括所在省的地方性法规相抵触。四是要报批实行，设区的市制定的地方性法规要报省级人大常委会批准后才能实行。最后一道防线是备案审查制度，地方性法规要报全国人大常委会和国务院备案，地方政府规章要报国务院备案，发现有违法情况的，要依照法律规定予以纠正。

部门规章不得增加部门权力

对于部门立法夹带私利的质疑，郑淑娜表示，这是本次修改立法法着重要解决的问题。立法法修改贯彻四中全会精神，针对立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出的现象，要求从体制、机制和工作程序上有效地防止部门利益和地方部门保护主义法律化。

她表示，要注重发挥人大在立法当中的主导作用，立法法修正草案从法律项目的立项、起草、审议以及更多发挥人大代表作用方面作了一系列规定，对完善行政法规的制定程序也作了规定。规定重要行政管理的法律、行政法规要由国务院法制机构组织起草，不能由部门起草。对部门规章的权限进行了规范，制定部门规章不得增加本部门的权力，减少本部门的法定职责，也就是我们说的不能“法外设权”。

限行限购两年内需地方立法

本次立法法修正案草案，对部门规章和地方政府规章权限进行了规范，明确规定制定地方政府规章没有法律、行政法规、地方性法规依据不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。立法法修正草案通过后，现行的限行、限购、限号等由“红头文件”设定的限制措施有可能面临违法的尴尬境地。

对此郑淑娜表示，这一规定体现了党的十八届四中全会精神，李克强总理也在政府工作报告中提出，所有行政行为都要于法有据，任何部门都不能法外设权。她说，首先要看这个行为是不是有法律法规依据，二是要看在没有法律法规依据的情况下，政府因为行政管理特殊需要采取一些行政措施，但是又来不及制定地方性法规，怎么办？现在立法法修正案开了一个小口子：在制定地方性法规条件尚不成熟时，可以先制定政府规章，但是满两年必须提交本级人大制定地方性法规，如果不提交，满两年就要失效了。我们开这个口子，是考虑到一级政府管理的复杂性和紧急性事项的处理需要。

她表示，现在限行、限购的“红头文件”，连政府规章都不算，更不能设定减损公民权利和增加公民义务的规范。对于这类规范性文件，如果不符合法律法规规定，人大是有权撤销的。四中全会专门提出禁止地方制发带有立法性质的文件，同时也提出行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得做出减损公民权利和增加公民义务的决定。