社区养老服务业发展慢，亟待提速

刘俊宇

中共十八届三中全会提出的“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”的民生目标，社区养老服务业在养老服务体系中具有独特的优势，应加快发展的步伐。

社区养老服务业的优势

居家养老、社区养老和机构养老组成的养老服务体系中，社区养老具有独特的优势，值得大力提倡与发展。

第一，相对于居家养老而言，不同代际人员的生存状况客观上提供了社区养老服务发展的机遇。经过30多年的改革开放和经济发展，大部分老年人口不论城乡之别其自身的经济状况都有了明显的改善，具有消费养老服务的潜在支付能力，形成了基数巨大的对于养老服务的有效需求。与此同时，中青年阶层却日益面临着巨大的生存与生活压力，对于老年人的养老服务除了在资金上给予适当照顾之外，多数人是心有余力不足，无暇亲自参与对老年的日常养老服务。这样一来，居家养老虽然为大多数家庭所接受，但往往有现实难处，这也为社区养老服务等新兴的行业兴起与发展提供了现实的机遇。在国家鼓励、老年人需要、中青年无暇的情况下，社区养老服务业有着发展的肥沃土壤。

第二，相对于机构养老而言，传统的文化观念与机构养老的参差不齐客观上有利于社区养老服务发展。在相当部分的中国人眼中，福利院等机构养老意味着家庭关系的物理与心理分割，使相当一部分老年人心理上不愿意接受，子女也在家庭关系和人际交往上背负较大的心理负担。另外，机构养老服务大多注重了营利性，其服务质量难免参差不齐。这样一来，很多老年人不愿意、子女不放心老年人参加机构养老的情况比较普遍。而社区则与此不同，社区是老年人日常生活的主要空间，熟悉感强，认同度高，以社区服务的形式为居家的老人提供养老服务，具有兼顾家庭生活、社区生活和养老服务的融合优势，可接受性明显高于机构养老。

加快社区养老服务刻不容缓

首先，老龄化提速倒逼养老服务业加速发展。

人口老龄化已经成为当前全球化的待解困局，在中国又尤为问题突出。据民政部统计，截至2013年，60岁以上人口已达2.0243亿人，占比14.9%。保守推断到2015年，中国60岁和65岁以上人口将达2.21亿人和1.67亿人，约占总人口的16%和12%，到2025年60岁以上人口将达3亿。人口老龄化提速明显，加之基数巨大，更使中国人口老龄化问题凸显于全球。

与此不协调的是老年服务业发展相对滞后。根据国务院《中国老龄事业发展“十二五”规划》、《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》和《关于加快发展养老服务业的若干意见》，要求到2015年建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，居家养老和社区养老服务网络基本健全，全国每千名老年人拥有养老床位数达到30张的建设目标。实际情况是，2011年至2013年，在多方共同努力下，全国各类养老服务机构数量、拥有床位、每千名老年人拥有养老床位、社区留宿和日间照料床位、年末收留抚养老年人的各项指标都呈现增长势头，但整体上养老事业发展还是不快。仅就每千名老年人拥有养老床位指标而言，2013年底仅为24.4张，离2015年设定目标还有20%以上的差距，人口老龄化提速要求老年服务产业加快发展步伐。

其次，社区养老服务发展存在明显不足。

就社区养老服务而言，虽然在政策中明确了其重要性，但是资金不足、服务项目不全、人才不足成为发展中的显著短板。到2013年底，全国社区留宿和日间照料床位仅为64.1万张，供需矛盾突出，远远适应不了需要。在养老服务资金投入方面，目前仍以政府投入为主导，大部分地区开展社区养老服务的经费主要来自于有限的街道补给和社区办公经费抽用，投入少导致社区养老服务发展异常缓慢。在服务项目方面，表现为硬件设施缺乏、精神层面服务更少。大部分社区少见老年人康复、保健方面的设施，针对老年人物质生活之外的精神生活需要的如旅游、咨询、娱乐等服务项目更是缺乏。在养老服务人员自身素质培训方面，很多从事社区养老服务的工作人员还是在凭人道主义精神和以往家庭护理经验在工作，缺乏必要的、专业的服务训练，其薪金待遇自然也不高，也相应地会产生比较多的服务人员流动，不可避免降低了养老服务水平。

加快发展社区养老服务对策

加快发展社区养老，离不开政策、人、财、物等多方面的要素。目前三个国务院文件所体现的政策支持的力度已经很足，需要在资金、人员、服务方式上打破瓶颈，才能创造社区养老快速发展的局面。

（一）以付费制为基础，有效拓宽资金来源

当前的社区养老经费来源，主要有政府财政拨款和资助、福利彩票基金投入、社区企业留成、社会慈善捐赠等渠道，除了福利彩票前景可观之外，其他几项来源在短期内难以看到迅速的增长趋势。必须以付费制为基础，有效拓宽社区养老的资金来源。

对于社区养老的性质，不同学者有福利性、产业性等不同观点。就社区养老服务的本质而言，应该坚持福利性与付费制相结合的原则。首先它是侧重福利性的，不同于机构养老侧重营利性。在为社区老年人提供就近、就便的养老服务的同时，也应对等地实行按服务收费的原则。社区老人参加社区养老服务，既享受了家庭的温暖，又避免了机构养老的心理落差，为此合理付费理所应当，也能为包括老年人在内的家庭成员所普遍接受。因此，由社区养老服务机构在政府指导下对参与社区养老服务的老年人按服务类型和项目来核定合理的收费标准，开展合理的收费，能够非常有效地拓宽社区养老服务机构的资金来源。对于特困的家庭老年人，则可降低收费标准，并辅以其他救助措施，使之能享受到社区养老服务。

（二）用好志愿者服务，扩大服务供给规模

要使社区养老能真正起到服务有需要的老年人基本生活服务的功能，仅凭社区养老服务机构一己之力显得单薄，还需要回归到社区的本质上来，充分调动各方面的力量来增强其服务能力，提升服务效果。引导各方面的志愿者积极介入社区养老服务，能有效地扩大服务供给规模。

社区不仅是人们共同居住的地方，更是人们共同生活的地方，社区文明建设是社会主义精神文明建设的重要方面。社会志愿者服务具有自发性和社会公益性的特点，广泛吸收各类志愿者参与到社区养老服务中来，有助于养老服务和精神文明建设的双发展。在现实中，充分发挥志愿者服务于社区养老的有益作用，既要避免走形式过场，又要注意合理引导，使志愿者服务常态化、持续性和有针对性。可以从三个方面来考虑用好志愿者服务，一是充分发挥党团的组织优势和党团员的带头作用，从社会舆论上营造“尊老、敬老、助老”的氛围，利用节假日、休息日等业余时间组织志愿者到社区为老年人服务；二是对年轻志愿者在评奖评先等方面适当激励，对其志愿服务行为予以充分肯定，鼓励吸引更多的年轻人参与到养老服务的志愿大军中来；三是充分发动邻里志愿互助，使一部分有爱心意愿、有服务能力的邻里志愿者充分发挥他们的光热，这对于搞好社区养老服务、建设社区精神文明无疑具有更好的效果。

（三）合理嫁接家政服务，提高服务供给质量

家政服务业日益壮大是现代社会生活节奏越来越快、社会分工越来越细的产物。目前的家政服务业经过多年自发发展，已经从最初的保洁、餐饮服务拓展到比较专业化的居家养老服务、月嫂服务、保洁服务、餐饮服务等家庭日常生活的方方面面，部分地区如北京甚至还出台了由家政协会制定的居家老年人照料人员岗位规范，分不同级别对家政服务人员予以评级。相对于志愿者而言，家政服务人员的服务专业水平较高，服务能力较强。社区养老服务可以充分发挥家政服务机构的外协作用，既可以增强自身的服务能力，又间接收到了培训提升其他服务人员能力素质的效果。

家政服务毕竟不同于社区养老服务，两者的经营理念和原则都相差很大。因此，社区养老服务机构嫁接家政服务，一是要坚持补充服务的原则，在社区养老服务人手紧张、能力不够的情况下，按照市场机制利用家政服务补位，为社区老年人提供及时的服务。二是要坚持以点带面的原则，充分利用家政工专业素质高、能力强的特点，在家政服务上门的同时为自身机构的员工创造传帮带的机会，借机提高自身的服务水平。

（作者系武汉大学社会保障研究中心专职研究员。田春玲编辑，工作邮箱：tiancl@thepaper.cn）