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早报记者 闫鹏飞
被称作“史上最大规模的药价改革”或将落地。
根据早报记者获得的《推进药品价格改革方案（征求意见稿）》（下称“征求意见稿”），国家发改委拟取消药品政府定价，通过医保控费和招标采购，药品实际交易价格由市场竞争形成。从2015年1月1日起，取消原政府制定的最高零售限价或出厂价格。
国家发改委在征求意见稿中提及，征求意见稿研究起草的背景是，国务院常务会议审议通过的《近期加快推进价格改革工作方案》。
该征求意见稿是由国家发改委办公厅于11月25日向8家单位印送的。这8家单位分别是：中国化学制药工业协会、中国中药协会、中国医药企业管理协会、中国医药工业科研开发促进会、中国医药商业协会、中国非处方药物协会、全国工商联医药业商会、中国外商投资协会药品研制和开发行业委员会。
该征求意见稿实际上已经酝酿多日。征求意见稿印送8家单位的当天，国家发改委价格监督司原司长李镭在第26届中国医药产业发展高峰论坛上介绍，2014年8月，历经数轮争论，国家发改委初步拿出了药品价格管理改革方案，并在10月27日的全国物价局局长座谈会上，讨论了放开药品最高零售限价的意见。
现行药品管理体制下，价格受到管制的有：纳入基本医疗保险报销目录的药品及少数生产经营具有垄断性的药品，实行政府定价或政府指导价，其中，由财政购买免费向特定人群发放的药品，实行政府定价，其他药品实行政府指导价，具体形式为最高零售限价。前者约有100种药品，后者数量为2600种左右。
上述定价范围中，实行中央和省两级管理体制，属于国家基本药物及国家医保目录中的处方药，垄断生产经营的药品，由国家发改委定价；属于国家医保目录中的非处方药，及地方医保增补的药品，由省一级价格主管部门定价。
值得注意的是，在上述征求意见稿印送之前，市场上大部分药品已经处在政府定价和政府指导价以外，实行市场调节，由企业自主定价。
分为五种情况讨论
上述征求意见稿将拟涉及价格改革的药品分为五种情况讨论。
其中，医保基金支付的药品，由医保部门会同有关部门制定医保支付标准，引导市场价格合理形成。专利药品（包括医保目录外专利药品）、独家生产的中成药等市场竞争不充分的药品，建立多方参与的谈判机制形成价格。医保目录外的血液制品、国家统一采购的预防免疫药品和避孕药具，通过招标采购或谈判形成市场交易价格。
政策暂时不变的药品有两种情况，分别是：一类精神、麻醉药品，仍暂时实行最高出厂价格和最高零售价格管理。低价药品，按现行政策规定执行，仍继续实行日均使用费用上限标准控制。
对于不变动的原因，国家发改委解释为，主要考虑，一类精神、麻醉药品目前实行严格的生产流通管制，临床也不存在滥用情况，价格和市场稳定。低价药品的价格政策与招标、使用、报销等政策形成了一套促进低价药品生产供应的相对独立、完整的政策体系。
在上述第26届中国医药产业发展高峰论坛上，李镭未讳言药价管制的弊端，他认为当前的定价政策一是不能及时反映市场供求状态，二是与药品集中招标价格重叠，三是最高零售限价被称作“天花板价”对降低药品价格无用，四是定价方法难以科学合理。
“单靠发改委有限的人力资源，很难获悉药品的真正成本。而且，药品规格千差万别，成本更是难以监控。再者，政府定价容易导致寻租空间。”李镭介绍，取消药品最高零售限价的条件都已经具备。首先是大多数药品的市场竞争比较充分；其次是药品招标采购的限价作用越来越强；再者，医保控费越来越紧，定出医保支付基准价后，医疗机构会自觉压低药品采购价格。
值得注意的是，很长一段时间降价都是发改委在药价方面的基调。
到2013年1月，国家发改委在15年内启动了31轮药品降价，其中，针对化学药品进行多轮降价，从2010年开始几轮降价的平均降幅在17%~41%左右。
“需要多部门配合”
在有价格管制前，药品价格的形成是经历多环节的，以医保内药品在医院销售为例，在发改委最高零售限价后，进入医保目录，形成医保支付价，而省一级的招标平台控制药品招标目录，会有招标价。
在价格管制放开后，监管问题亦被上述征求意见稿提及，其中，拟利用四个方面建立市场竞争机制，引导药品市场合理形成价格。
征求意见稿称，要完善药品采购机制，要根据药品特性和市场竞争情况，实行分类采购，通过市场竞争确定药品采购价格。对多家生产、市场竞争充分的药品，实行网上集中采购；对市场竞争不充分的药品，建立多方参与的价格谈判机制；对临床必需、用量小、市场供应短缺的药品，由国家招标定点生产。
在强化医保控费作用方面，征求意见稿称，医保部门要会同有关部门，以合理的市场交易价格为基础，并综合考虑医保基金及患者承受能力等因素制定报销药品支付标准，做好医保、招标政策间的衔接配合，建立节约采购成本收益归医院的机制，促进医疗机构主动压低采购价格，引导市场价格合理形成。同步推进医保支付方式改革等。
一位药企政府事务部人员称，在此条文下，药价的改革实际上能看出与其他一些医改思路相结合的明显痕迹，医保支付方式以及医院的议价行为等。
征求意见稿提及的另外两个方面的监管措施是，强化医疗行为监管，强化价格行为监管。
前述药企政府事务部人员告诉早报记者，发改委此次简政放权的幅度较大，但是实际上，要考虑到此后，与其他涉及药价部门的配合问题，比如招标集中采购一般由卫生部门主导，医保支付价谈判则在社保部门，具体落地要看解决方案，但这些明显超过了发改委的权限。
另外，在国家发改委讨论药价改革的同时，地方也有其他部门释放价格松绑的信号。
11月10日，广东省卫计委发布《关于征求对广东省医疗机构药品交易规则相关办法修改意见通知》，拟对该省基药与非基药交易办法、药品采购与配送、药品结算、交易监督管理及交易机构管理等6方面进行修订。该通知明确将充分发挥市场机制在药品资源配置中的决定性作用，减少行政权力干预。
发改委：绝大部分药品
市场交易价格不会涨
取消药品政府定价后，药价会不会涨或许是公众最关注的问题，国家发改委在上述征求意见稿中亦给出判断。
征求意见稿称，总体上看，由于有医保支付标准的引导，以及药品招标采购机制和医保控费机制的综合制约，加之对市场交易价格监测监管工作的强化，绝大部分药品市场交易价格不会上涨。长远看，药品市场价格保持在合理的水平上。
但所涉及的情况，征求意见稿中亦有分类：取消药品政府定价后，由于有招标采购机制的约束，医院销售的药品价格不会上涨，但不排除改革初期，在社会零售药店销售的部分药品价格会有所上涨。
当然，国家发改委提及的这种情况是否会发生，需要未来市场落地的检验。一位浙江零售企业总经理告诉早报记者，其药店售卖以前有最高限价的药品可能不会涨价，因为这些药品虽然加了一些利润后出售，但价格普遍是低于目前的最高零售限价的，另外，药店方面存在的竞争也制约单家药店“涨价”的想法。
不过，在药品生产企业中，上述征求意见稿提及的前三种药品价格变动政策下，企业所面临的境遇或许有所不同。
其中血液制品企业所带来的利好已经达成共识：血制品无需经过招标而直接进入医院销售，如果国家发改委放弃定价权，那么这类产品确实可以由企业自主定价，无地方招标价格限制之忧。
医药行业内常举例目前国内血制品成本的高企，例如发改委曾调高过部分血液制品的最高零售价，如，人血白蛋白从360元涨至378元，提价幅度为5%，但相对于血浆源的采集难度和成本提升来说，价格上涨幅度实属杯水车薪，在血液制品的成本构成中，血浆成本已经高达55%-60%。
其他药品企业则可能面临降价或者情况不明的情况。一位外资企业人士告诉早报记者，“国家发改委的意思，对市场竞争不充分的药品，建立多方参与的价格谈判机制，这部分药品多为外资企业的专利药和中药企业的独家品种，之前，经常会有发改委要在这些药品价格上 动刀 的传闻，而若价格管制没有，这些降价传闻就不了了之了，但是这里又说价格谈判机制，带有压价的意味，还要通过机制运作的结果来看。”
本文来源：东方早报
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王晓易_NE0011
