中国居民自治的改革逻辑

徐勇 邓大才 胡雅琼 白雪娇 任路

伴随新兴城市的大量崛起和城市的快速发展，有效的城市治理日益紧迫。居民自治因其内在的价值在城市治理中居于重要地位，同时它也需要建立有效的实现形式。2014年中共中央一号文件提出，探索不同情况下村民自治的有效实现形式。这一提法同样适应于居民自治。本文试图对在城市治理中培育自治及其居民自治的有效实现形式问题作一些探讨，寻找居民自治发展的新逻辑。

一、在居民自治中探索有效

实现形式

总体上来看，中国居民自治发育很不充分，行政化色彩浓厚，与村民自治快速发展相比，居民自治明显滞后。从未来城市治理的发展趋势来看，要推进居民自治，需要根据利益相关、地域相近、文化相连、规模适度和便于自治的原则，探索多层次多样式多类型的居民自治实现形式，建立起政府治理与居民自治的良性互动，将自治纳入到法治的总体框架，通过协商民主的方式推进居民自治。 

（一）中国居民自治成效不显著的原因是缺少有效实现形式

中国建立居民自治制度已有60多年，之所以成效不显著，就是因为没有随着时代的变化，根据变化了的条件寻求其有效的实现形式。居民自治作为制度和行为，需要相应的条件作为支撑，进而探索有效的实现形式。

首先是利益相关。利益是行为的基础和动力。城市居民虽然没有农村居民那样有生产资料所有制带来的利益，但也有其他方面的利益，如由于住房和公共生活秩序产生的利益。特别是城市居民的个人利益与公共利益交集性、重叠性强，也会产生相应的利益冲突。大量国家提供的公共产品要通过居住社区进入居民日常生活之中，直接关系居民的利益。这些利益构成居民自治的动机，需要通过居民自治才能更好地满足和化解有可能产生的利益冲突。愈是利益关联度强的地方和领域，居民自治的行为动力愈强。

其次是地域相近。自治是个人和群体的一种自我治理行为，具有直接参与性。而参与需要在一定地域空间范围内进行才有效。城市居民区主要是生活共同体。地域相近的人们在生活方面的交往和利益的联结更为紧密，更有利于培育自治，形成对共同体的认同感和归属感。1990年代前城市居民大多居住在平房院落内，物质条件比当下较差，但自治活动更为活跃，重要原因就是居民自治单位与居住空间能够相适应。

再次是文化相连。文化是共同体的精神基础，也是共同体内自治行为的基础。农村村民自治的重要来源就是有长期历史形成文化传统。城市没有农村那样的文化根基，其利益来源于多元化，更需要建构文化将陌生而又冷漠的居民联结起来。

第四是规模适度。自治的直接参与性需要适度的组织规模加以体现。1990年代以后的居民自治进行较为困难的重要原因就是社区规模较大，一般均有数千户、上万人，居民直接参与社区居委会层面的自治行为受到约束。

第五是便于自治。1949年后的城市基层组织主要是从便于政府管理而设立的，考虑便于群众自治的因素较少。随着城市政府治理架构设立的基本完成，基层组织主要是强化居民间的横向联系和居民与政府之间的互动，更多要从便于居民自治的角度考虑。 

（二）居民自治有效实现形式应该是多层次多样式多类型的体系

从中国城市治理和居民自治看，居民自治的有效实现形式应该是一个多层次多样式多类型的体系。

所谓多层次，指居民自治的组织形式在多个层次展开。当下，城市居民自治的组织形式和活动范围主要在社区这一层面。社区的行政化和规模过大不利于居民自治的开展。为此，居民自治组织重心需要下沉到与居民利益更为直接紧密，且便于自治的社区居委会以下的层面。在这一过程中，社区这一层面的自治特性也需要保留。一则居民的许多利益与社区相关联。二是技术的发达可以克服居民直接参与的诸多困难。

所谓多样式，指居民自治的形式表现出多样性。长期以来，中国城市居民自治的组织载体主要依托于居委会。随着经济社会发展，城市居民构成多样化，生活需要也多样化，仅仅依靠单一的自治组织已无法满足居民自治的需要，因此需要培育多样化的居民自治组织形式。如传统城区的邻里自治、新型住宅区的业主自治、能够吸纳外来人口参与的开放式自治等。

所谓多类型，指居民自治的类型呈多样化。中国居民自治长期以来主要是配合政府治理展开的，这一传统仍然要保留和延续。但是，随着城市居民需求的多样化和居民自主性的增强，仅仅是配合政府治理的居民自治远远不够，根据居民内在需要而产生的自治将愈来愈多。如基于居民内在文化生活需要形成的文化活动类自治，基于居民内在的自我实现需要形成的公益活动类自治，基于居民内在美好环境需要的环境活动类自治等。 

（三）培育居民自治的有效实现形式要探索创新城市基层治理

由于长期历史上形成的城市治理格局的影响，中国居民自治发展还很不充分，特别需要培育居民自治有效实现形式。在这一过程中，必须从创新城市基层治理出发，实现政府治理与居民自治的良性互动，并将居民自治纳入到法治的总体框架，通过协商民主的方式推进居民自治。 

一是促进居民自治与政府治理的良性互动。强有力的政府治理是城市治理的主导力量，也是居民自治的重要动力。政府治理需要改变以往包揽所有事务的做法，能够交由居民自治办理的事务尽可能交由居民自治办理，积极培育各种类型的居民自治组织，并加以引导。随着多样化的自治组织的产生，特别是自治组织的自主性的增强，也要强化居民自治与政府治理的适应和衔接。为此，需要厘清城市治理主体的功能，从主体功能的角度界定不同主体的主要功能。

大量政务主要应该由政府及其派出机构承担，将社区从沉重的政务中解放出来。社区的主要功能是服务，既包括政府的公共服务，也包括居民的自我服务，通过社区服务将政府治理与居民自治衔接起来，形成服务型社区。社区内的事务主要通过各种自治组织加以办理，社区以下的自治组织是完整性的、不具有行政功能的自治组织。 

二是推动居民自治与法治社会的配合和衔接。法治化是中国城市治理的总体要求和趋势。多层次多样式多类型的居民自治有效实现形式的培育需要法治加以保障，并纳入到能够体现所有人意志的法治轨道。

同时，城市居民自治的重要目的是构建法治社会，将法治体现在日常生活之中。中国城市发展充满活力，但城市发展的治理需要的公共规则和公共意识却相当欠缺，公共交往中行为边界极不清晰，建设法治社会的任务相当艰巨。而居民自治在其中扮演着重要角色，特别是随着居民自主性的增强，要强化居民的自律性。居民自治中的自律要素为法治社会的建构奠定牢固的基础。

三是强化居民自治中的协商民主方式。自治意味平等的主体共同参与与自己相关的公共事务。传统居民自治是政府主导下的，更多的是基于政府治理需要，方法主要是自上而下的传达、贯彻、动员、落实，居民自治的自主性较强。要充分实现居民自治，主要依靠居民间平等的交流、沟通、讨论、妥协等协商民主方式，最后达成共同一致，共同处理自己的事务。也正是通过经常性的协商活动，使居民感受到作为主体的存在，形成公共精神。

福建省厦门市海沧区是一个由30多年前的小村镇崛起的现代城区，来自四面八方的大量居民每天居住在崭新的小区楼房，却缺乏对生活社区的认同感和归属感，居民朝夕相处却如路人一般，公共生活和公共意识极为匮乏。这种相互陌生而冷漠的生活显然不是理想的生活状态。一些居民自发的改变这一状态，如该区的兴旺社区居民主动认养小区内的花草等。

居民自发参与社区建设的行为给予社区领导以启示，就是从微小的、看得见和大家共同关心的事情着手，动员广大居民共同建设自己的家园。大量事情由居民自己来办，可以激活居民的主体和参与意识，培育其公共精神。

二、在居民自治中激发利益

相关的内在动力

利益相关是居民自治有限实现形式的动力基础，相关利益决定居民自治，利益相关程度决定居民自治水平，决定居民自治有效实现形式。城市居民自治难以落地、难以实施的主要问题在于居民之间的生活没有相关利益，利益相关性不强。

（一）利益相关是居民自治的内生动力

共同的利益需求是居民自治的基础。随着中国社会经济的迅速发展，城市居民的利益需求变得日益多元化和复杂化。从现实情况来看，可将城市居民的需求分为生存需求、生活需求和发展需求三种类型。发展需求是居民最高层次的需求，如文体活动、社会交往、子女教育、基层民主等，当这些高层次的需求难以依靠外部力量进行满足时，居民就必须“自我管理、自我服务”，久而久之，居民自治就得以形成。可见，随着居民需求层次的提升，居民自治的能力也将不断提高。

经济利益是居民自治的原始驱动力。在城市，它是围绕城镇住房产权展开的。在计划经济时代，住房实物分配制度决定了个人只有房屋的租赁和使用权，不需承担产权人的责任。与居住相关的公共事务由单位和政府全面承接。在全能政府和全责政府的庇护下，居民自治空间狭小，主要表现为居民“有参与、无自主”。住房商品化改革后，个人得以获取住房产权，从而获得了经济上的独立性。不可否认，以经济利益为核心的业主自治是城市居民自治的重要内容。

除此之外，寻找和维护公共利益也是居民自治的动力所在。居民自治的对象是社区公共事务，而公共事务中蕴含着社区公共利益。倘若社区缺少公共事务，缺乏利益联结，那么居民自治就会面临“无事可管、无动力可言”的尴尬局面。近年来，厦门市推行的“美丽厦门共同缔造”行动，将居民的公共利益发掘出来，通过设立与居民利益相关的房前屋后的民生项目，引导居民“共谋、共建、共管、共评”，提升居民自治的能力，夯实城市基层民主。

（二）居民自治源于利益相关的制度变迁

计划经济时期居民利益与自治的关系特点表现为居民利益单位化，居民自治有自觉性但缺少自主性。新中国成立后，全国有些地方成立了居民组织，颁布了相关条例，说明国家对居民自治有一定的自觉性，但是，在当时的社会制度下居民自治毫无自主性。一方面，居委会在政府的领导下开展工作，具有自治和行政双重性质，并在经济上高度依附国家；另一方面，政府无限强大，“无所不包、无所不能”。利益主体一元化不但挤压了市场和社会独自治理的空间，而且使居民自治失去了土壤，丧失了能力。计划经济倡导的个人利益均等化与个人作为“经济人”的现实需求背道而驰，大大影响了居民自治的积极性。此外，个人利益国家化也削弱了居民自治的经济基础。

改革开放之前，单位是基层社会管理的基本单元，是国家体制分支上的一个“系结”。 1978年以后，“单位制”开始消解，原先由政府和单位承担的社会功能也逐渐被剥离出来交给社会。这一时期居民利益与自治的关系显现为居民利益社区化，居民有自主性但缺少自治性。这时候，国家治理的微观基础发生变化，社区代替单位，成为居民生活的主要场所，居民利益也由单位转移到社区之中。在这一阶段，经济上的自由使得居民自

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