刘家义：保障依法独立行使审计监督权

　　依法治国是我们党领导人民治理国家的基本方略，是实现国家治理体系和治理能力现代化的法治保障。国家审计是党和国家监督体系的重要组成部分，是推进依法治国的重要手段。党的十八届四中全会《决定》提出，要完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。我们要深刻领会、认真贯彻全会精神，依法履行审计职责，充分发挥审计作用，全面推进依法治国，更好服务于推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　一、充分认识保障依法独立行使审计监督权的重要性

　　国家审计作为国家政治制度的重要组成部分，是为满足国家治理的客观需要而产生和发展的，发挥着国家治理的基石和保障作用。从历史上看，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向，国家治理的模式决定了国家审计的制度形态。从职能作用看，在国家治理的决策系统、执行系统和监督控制系统中，国家审计属于监督控制系统，服务于决策系统，承担着对执行系统实施监督和约束的职责，是依法监督和制约权力的一项制度安排。为保障国家审计的独立性和权威性，世界绝大多数国家在宪法中确立了国家审计的职责和权限。

　　我国现行审计制度是1982年宪法确立的。我国宪法规定，国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督；审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉；地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。之后又颁布了审计法、审计法实施条例、党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定等法律法规，明确了审计机关的职责和权限，进一步强调要从组织、人员、工作和经费等方面保障审计的独立性。这些法律法规为审计工作提供了法律基础和保障，也为审计工作提供了基本遵循。在全面推进依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的进程中，进一步完善审计制度，保障依法独立履行审计监督权，具有重要意义。

　　（一）保障依法独立行使审计监督权是贯彻依法治国方略的内在要求

　　审计制度是中国特色社会主义法治体系的组成部分，审计监督权是宪法确立的，审计的依据、程序和标准都是法定的，这就要求审计机关牢固树立法治理念和法治思维，严格依照法定权限、程序行使权力，做到依法审计、客观公正。同时，审计监督也要为维护和促进法治发挥应有作用，通过审计各项法律法规的贯彻执行情况，依法严肃查处各种违法违纪问题，促进有法必依、执法必严、违法必究，维护法律的权威和尊严；通过深入分析和反映现行法律法规中存在的漏洞和问题，提出健全和完善的审计建议，促进加强法治建设。因此，严格执行宪法和法律相关规定，完善审计制度，确保审计机关依法独立行使审计监督权，是完善社会主义法治体系的重要内容，也是有效发挥审计作用、推进依法治国的内在要求。

　　（二）保障依法独立行使审计监督权是落实党和国家要求的迫切需要

　　按照规定，审计监督的对象既涉及各级各部门党政领导干部和国有企业主要负责人，也涉及各级政府财政收支、国有金融机构和企业事业组织的财务收支、国有资产和资源。通过对公共资金使用、公共权力行使和公职人员履职情况的审计监督，能够推动国家重大政策措施和决策部署贯彻落实，促进理好财、用好权、尽好责，并服务于人大预算监督的需要。同时，审计结果公告也为实施有效的社会监督提供了重要途径。在新形势下，党对审计工作提出了新的要求。党的十八大提出，要健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。十八届三中全会强调，加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督。四中全会《决定》要求，要完善审计制度。习近平总书记指出，要强化对权力运行的制约和监督，加强行政监察、审计监督、巡视监督。李克强总理强调，要努力实现对公共资金、国有资产、国有资源的审计监督全覆盖，当好公共资金守护者、国家利益捍卫者。贯彻落实这些要求，需要进一步完善审计制度，为依法独立履行审计监督权提供坚实保障；要求审计机关进一步增强责任感和使命感，坚持原则，勇于担当，依法独立履行好审计监督职责，不辜负党和国家的殷切希望。

　　（三）保障依法独立行使审计监督权是实现改革发展目标的重要举措

　　全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。审计机关应当深刻认识推进国家治理体系和治理能力现代化的新形势和新要求，把握国家审计服务于国家治理的方向。当前，我国正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三重叠加阶段，改革发展面临不少矛盾和困难，必须突破利益固化的藩篱，破解体制机制障碍，统筹推进各领域改革。国家审计地位超然独立，没有部门利益的羁绊，具有专业性、制度性、涉及经济社会各方面的优势，在审计查出各类问题的基础上，能够对产生这些问题的原因，从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观进行深层次分析，提出改革体制、健全法治、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议，促进提高国家治理绩效。在这一过程中，只有保障审计监督依法独立，审计才能排除各种因素的干扰和掣肘，实事求是地揭示问题，客观公正地提出建议，切实成为改革发展、完善国家治理的推动力量。

　　二、依法履行好审计监督职责

　　按照四中全会《决定》要求，今后一个时期，要进一步加大审计力度，对所有公共资金、国有资产、国有资源管理使用以及有关经济活动的真实、合法、效益情况，党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况进行全面审计，努力实现审计监督全覆盖。对政府预算执行情况和决算草案以及重点部门、单位预算执行情况和决算草案每年进行审计，对重点地区（部门、单位）、关键岗位的领导干部任期内至少进行一次经济责任审计，对其他审计对象每5年至少进行一次审计。在审计中，要始终坚持“两手抓”，一手抓重大违法违纪问题，一手抓体制机制制度性问题，更加有效地发挥审计在推进法治、推动改革、促进发展、维护安全等方面的作用。要切实加大以下几方面工作力度：

　　（一）加大对法律法规执行情况的审计力度

　　通过审计，揭示和查处有法不依、执法不严等问题，揭示和查处经济运行中徇私枉法、以权压法、以言代法等问题，揭示和查处严重损害群众利益、妨害公平竞争等问题，积极提出加强法制建设的建议，严肃财经法纪，推动规范经济社会秩序，促进依法行政、依法治国。

　　（二）加大对中央重大政策措施贯彻落实情况的跟踪审计力度

　　审计监督要始终把促进政策措施贯彻落实作为工作重点，持续跟踪审计各地区、各部门贯彻落实中央重大政策措施情况，及时发现和纠正有令不行、有禁不止行为，及时揭示和反映政策执行中出现的新情况新问题，促进政令畅通。

　　（三）加大绩效审计力度

　　把绩效理念贯穿审计工作始终。加强预算执行和其他财政收支审计，持续关注财政资金的存量和增量，推动财政资金合理配置、高效使用，促进财政提质增效。围绕中央八项规定精神和国务院“约法三章”要求，加强“三公”经费、会议费使用和楼堂馆所建设等方面审计，促进厉行节约和规范管理。

　　（四）加大对权力运行的监督和制约力度

　　深化领导干部经济责任审计，着力监督检查领导干部守法守纪守规尽责情况，促进各级领导干部主动作为、有效作为，切实履职尽责。对乱作为、不作为、慢作为、假作为的领导干部，依法依纪揭示和反映，促进健全责任追究和问责机制。

　　（五）加大对经济运行中风险隐患的揭示力度

　　密切关注财政、金融、民生、国有资产、能源和资源环境等方面存在的薄弱环节和潜在风险，密切关注经济问题可能引发社会不稳定因素，特别是地方政府性债务、区域性金融稳定、房地产市场等情况，揭露和反映苗头性、倾向性问题，积极提出对策建议，维护国家经济安全。

　　（六）加大对民生和资源环保项目的审计力度

　　加强对“三农”、社会保障、教育、文化、医疗、扶贫、救灾、保障性安居工程等民生资金和项目的审计，加强对土地、矿产、水等自然资源，以及重点流域、区域、行业污染治理和环境保护情况的审计，探索自然资源资产离任审计，深入分析财政投入与项目进展、事业发展等情况，推动民生改善和生态文明建设。

　　（七）加大对重大违法违纪问题的揭露和查处力度

　　对审计发现的重大违法违纪问题，要查深查透查实。要重点关注财政资金分配、重大投资决策和项目审批、重大物资采购和招标投标、贷款发放和内幕交易、国有资产和股权转让、土地和矿产资源交易等关键环节，严肃揭露和查处以权谋私、失职渎职、贪污受贿等问题，推动党风廉政建设和反腐败。

　　（八）加大从体制机制制度层面揭示问题、分析原因和提出建议的力度

　　注重发挥审计的宏观性和建设性作用，促进深化改革和制度创新。要正确把握改革和发展中出现的新情况，对不合时宜、制约发展、阻碍改革的制度规定，及时予以反映，推动改进和完善。要密切关注各项改革措施的协调配合情况，促进增强改革的系统性、整体性和协同性。

　　三、切实保障依法独立行使审计监督权

　　深入落实四中全会《决定》精神，依法独立行使审计监督权，必须努力适应形势和环境的变化，大力推动理念创新、体制创新和方式方法创新，不断提升审计能力和水平。

　　（一）切实加强党的领导

　　四中全会对审计工作的要求，是党中央着眼全局，立足于全面推进依法治国、完善和发展中国特色社会主义制度，对加强审计监督作出的重大部署。审计机关要紧紧依靠党的领导，把中国特色社会主义理论作为前进指南，始终把握正确的政治方向，从推动完善国家治理、促进经济社会科学发展的全局来谋划和思考审计工作，切实贯彻落实党中央关于加强审计监督的一系列决策部署。要坚持围绕中心、服务大局，在各级党委、政府的领导下开展工作，及时汇报审计工作情况，不断加强审计队伍和能力建设，努力解决工作中遇到的困难和问题，排除审计中的阻力和干扰，如实报告审计发现的问题，从完善决策、创新机制等方面提出建议。

　　（二）始终坚持依法审计

　　依法独立行使审计监督权核心是依法审计。审计机关要切实增强法治观念和依法办事能力，在法律授权的范围内运用法定的手段维护法律的尊严，以事实为依据，以法律为准绳，做到审计事项合法、审计程序合法、问题定性处理合法，确保审计质量。同时，加快推进审计法制化、规范化建设，健全完善国家审计法律法规、准则体系、专业审计指南体系，细化工作流程，使各项工作有依据、按程序、讲证据、可检查。

　　（三）有效整合审计监督资源

　　四中全会《决定》提出，强化上级审计机关对下级审计机关的领导，探索省以下地方审计机关人财物统一管理。总体上讲，就是在现行地方审计机关双重管理体制下，进一步强化上级审计机关的组织领导和业务领导，在审计计划、组织实施、结果报告、队伍建设、经费保障等方面实行统一管理，切实整合审计监督资源，形成全国审计“一盘棋”。目前，全国9万多名审计人员中，有7万多名分布在2000多个县市。实行统一管理，有利于保证审计的独立性，有利于整合审计力量，发挥监督合力，更好实现审计监督全覆盖。同时，实行统一管理，与经济社会发展形势要求也是相适应的。中央政策措施的落实和财政各类专项资金的使用通常在基层，管理链条长、层级多，需要监督及时跟进。实行统一管理，一方面能够形成完整的审计监督网络，防止出现监督盲区，切实保障中央政令畅通；另一方面便于上级审计机关把握全面情况，及时发现和反映各环节各领域的风险隐患，有利于维护国家经济安全。贯彻落实四中全会要求，要积极探索省以下地方审计机关人财物统一管理的措施和办法，进一步加大对下级审计机关的领导力度，创新管理方式，强化审计计划统筹协调，健全管理、检查和考核机制，落实工作报告、述职等制度，切实保障依法独立行使审计监督权，发挥审计监督合力。

　　（四）大力推进审计职业化建设

　　审计监督是一项政策性、专业性很强的工作，对审计人员的专业知识水平和实践技能要求较高。按照《决定》要求，推进审计职业化建设，就是要完善符合审计工作职业特点的审计人员管理制度，建立审计人员任职资格管理和职业保障制度，完善审计职业教育培训体系等，有计划提高审计人员的专业化素质和职业胜任能力。从专业素质要求看，审计机关负责人原则上应有经济、法律、管理等工作背景，招录审计人员应加试审计工作必需的相关专业知识和技能，在专业性强的岗位可实行聘任制。此外，根据审计项目实施的实际需要，可以探索向社会购买审计服务。

　　（五）不断创新审计技术方法

　　信息化是现代化的重要内容，随着国民经济信息化程度的不断提高和政府管理信息化的全面推进，审计机关也需要不断研究应用新方法、新技术，不断调整和改进信息技术在审计实施中的应用。近几年，随着“金审”工程建设的加快推进，审计工作效率和质量都有了很大提高。今后，要加快审计信息化建设，推进行政机关、金融机构、国有企业事业等单位与审计机关实现信息共享，加大数据集中力度，建立国家审计数据中心。探索在审计实践中运用大数据技术的途径，加大数据综合利用力度，提高运用信息化技术查核问题、评价判断、宏观分析的能力。创新电子审计技术，积极推进对各部门、单位计算机信息系统安全性、可靠性和经济性的审计，提高审计工作能力、质量和效率。

　　（文章刊登于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本）

(原标题：刘家义：保障依法独立行使审计监督权)