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APEC应发挥经济合作整合者优势防止被边缘化

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吴其胜

上海社科院国际关系研究所

助理研究员

二十年前,为深化亚太地区经济合作, 在印尼召开的APEC领导人非正式会议确立了“茂物目标”,即发达成员在2010年、发展中成员在2020年实现贸易投资自由化。在落实“茂物目标”的过程中,APEC创造了独特的运行方式——“APEC方式”。该方式强调多样性、灵活性和渐进性,遵循协商一致和自主自愿的原则,坚持“开放的地区主义”。

基于该方式,APEC建立了较为完善的组织机构,在成员间构建了多层次的区域经济合作框架,并为推动亚太地区的贸易投资自由化、便利化和经济技术合作做出了重要贡献。然而,随着合作的不断深入和地区经济形势的变化,APEC所推动的贸易投资自由化进程遇到了前所未有的挑战,APEC机制的局限性也逐渐显现。

从机制本身来看,APEC在经济合作目标的设立和落实上存在着先天不足。1994年确立的“茂物目标”虽然为APEC进程注入了实质内容和内在动力,但该目标却存在很大的模糊性,APEC成员始终未能对该目标进行明确的界定和量化。

另外,由于强调自主自愿和协商一致的原则,APEC成员在落实“茂物目标”的过程中很难形成有较强约束力的监督和评估机制。在过去十多年来,虽然APEC采取了一些措施来加强执行能力和提高合作效率,如对“茂物目标”进行中期评估,对各成员的单边行动计划进行同行审议等,但由于缺乏有力的后续行动,这些措施往往流于形式。

由于APEC机制难以实质性地推动地区贸易和投资的自由化,APEC成员自2000年以来转而通过构建排他性的自由贸易协定(FTA)网络来深化相互间的经济合作。除了各种双边FTA之外,APEC成员还分别发起和参与了跨太平洋伙伴协议(TPP)、区域全面经济伙伴关系协议(RCEP)等区域性FTA的谈判。

虽然这些双边和区域性FTA对降低成员间的贸易和投资壁垒起到了积极作用,但FTA的大量衍生同样也给亚太地区经济一体化和APEC机制本身带来了各种负面影响。

首先,相互交织的FTA网络已经在APEC地区形成了“意大利面碗”效应,各种FTA所包含的不同目标、内容和标准显著增加了企业的交易成本,并导致地区贸易和投资环境的复杂化。

其次,如果处理不当,TPP、RCEP等区域性贸易协定的推进将可能导致APEC地区出现相互对立的经济集团,进而使得APEC的地区一体化进程更加难以推进。

最后,由于在推动成员间相互开放市场和提高自由化水平的成效上要优于APEC,FTA在很大程度上弱化了APEC的吸引力和影响力,使得APEC逐渐面临被边缘化的风险。

尽管APEC机制本身存在诸多局限,但在未来很长一段时期内,APEC在亚太地区经济合作中仍发挥着不可替代的作用。在以世界贸易组织(WTO)为代表的多边贸易进程受阻的情况下,亚太地区各国目前更加重视区域经济合作。也正是在这种背景下,2006年APEC领导人宣言提出了建设亚太自由贸易区(FTAAP)的倡议,这也为加强APEC整合地区经济合作进程的能力提供了重要机遇。

另外,地区内各经济体在经济发展水平、政治制度和社会文化上存在的巨大差异,客观上要求亚太地区的经济一体化进程不可能是“一刀切”或一蹴而就。强调灵活性、渐进性的“APEC方式”,在很大程度上仍然受到地区成员尤其是发展中成员的青睐。

虽然APEC的议题主要是地区经济合作,但不可否认的是,APEC同样在缓解政治紧张和稳定地区大国关系上起到重要作用。作为目前亚太地区规模最大、级别最高的经济合作论坛,APEC为成员之间的沟通、磋商提供了宝贵平台,有利于各方增信释疑,缓解矛盾。同时,在APEC框架内所达成的经济合作倡议还能够为地区合作释放积极信号,并为地区政治稳定提供重要的经济基础。

鉴于自身所存在的一些局限, APEC该如何对自身的功能定位和运作机制做出必要的调整呢?

具体来说,APEC在推动地区贸易投资自由化和经济增长的过程中,应该更多地从直接参与者转变为引领者。

当前亚太地区在贸易投资自由化进程中面临的最大挑战是:推动各成员在市场准入和规则领域内的一些敏感议题上达成共识。当前来看,在互惠的基础上进行贸易谈判并达成有约束力的协定,而非通过自主自愿和非约束性的“APEC方式”, 是解决这些敏感议题的主要出路。

因此,在不改变原有合作原则的情况下,APEC应放弃直接参与贸易投资自由化的谈判,转而支持和整合亚太地区内现有的FTA进程。具体做法有:APEC应该扩大和充分利用现有的渠道和网络,通过在成员之间搭建多层次的磋商平台,为地区贸易投资自由化进程提供强劲的政治动力。另外,各成员还应加强APEC的政策和研究机构,确保APEC能够为地区贸易投资自由化提供重要的智力支持。

除了贸易投资自由化外,APEC还能够在地区经济增长、结构调整等议题上发挥更大作用。

上世纪90年代,亚太地区经济合作面临的主要挑战是如何消除贸易和投资壁垒。虽然这些问题依然存在,但当前地区经济体更大的挑战在于如何进行深层次经济结构改革上的合作。

鉴于经济增长和改革等议题重要性和长期性,APEC今后应该将推动地区成员在这些议题上的合作作为长期任务。在这些议题上,APEC可以借鉴经济合作与发展组织(OECD)的有益经验,为成员经济体在宏观经济政策协调、结构改革等领域搭建沟通和磋商平台,推动成员在这些议题上达成共识,并就经济结构调整,促进地区可持续、平衡、包容性和创新增长上提供政策建议和实施方案。

此次APEC北京峰会确定了推动区域经济一体化,促进经济创新发展、改革与增长,加强全方位互联互通和基础设施建设的议题,这也在很大程度上确定了APEC未来的工作重点。APEC应该以此次会议为契机,围绕这些议题积极调整自身的功能和定位,发挥自身的独特优势,摆脱被边缘化的命运。

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