“美丽小镇”建设的经验和思考：以上海枫泾镇为例

王泠一

在刚刚闭幕的天津夏季达沃斯论坛上，中国的城镇化战略被世界各地的经济学家和投资者广泛关注。在今后一段时期，尤其是2030年之前，如何在中国避免“大城人口拥挤、小镇经济凋零”的非建设性格局，是很多有识之士的共同担忧。同时，在已经初步现代化的长三角地区，如何进一步规划城镇化发展路径以及克服雷同模式，也已是当务之急。

经半年多实地调研，笔者以上海市郊与浙江接壤的金山区枫泾镇为案例，并结合相关海外经验形成以下报告。

一、“城市病”逼出“美丽小镇”建设

两年前，中央提出了建设“美丽中国”的战略目标，这是统筹城乡发展、实现人与自然和谐发展的重要举措。随着理论认知的进步并经由对实践案例的剖析，笔者认为，这一战略目标仅靠以工业化为基础发展起来的城市文明很难实现。

尽管2010年上海世博会使“城市，让生活更美好”的口号家喻户晓，但由于快速城市化，特别是在一些特大城市如“北上广”，因人口快速膨胀，住房、交通、就业、教育、医疗等领域的新兴结构性矛盾以及环境污染重、社会治安乱等所谓“城市病”，使人们感到生活在大城市并不一定幸福。尤其是近年来，我国大部分城市遭遇严重空气污染，这进一步引发了人们对如何建设“美丽中国”的思考。

另一方面，“三农”问题的解决需要新的路径。在农村，除了发展经济和持续增加农民收入，进一步发展教育、医疗、文化事业以及交通、通信等配套基础设施的完善问题比较突出，要解决这些民生课题，单纯依赖城市资源既不现实也不经济。因此，需要通过试点美丽小镇建设，来探索实现美丽中国的路径。

截至2013年底，上海常住人口已经突破2400万人。在上海中心城区，人口负荷已对环境产生负面压力；与此同时，环顾全市百余个乡镇，从内涵发展、可持续发展以及发挥连接新城与乡村重要作用的要求来看，上海郊区的城镇化水平总体上偏低，特别是下一步发展面临许多瓶颈和实际困难，如功能定位比较模糊、基础设施尚欠配套、社会事业相对滞后、产业支撑能力不强、土地产出效益不高、优质人口集聚不够等。

特别值得注意的是，上海整体上的投资能力、规划能力、建筑设计能力都很强，但小城镇在经济发展水平、人口及产业的集聚能力上，却比不过邻近的不少浙江、江苏等省的乡镇。因此，需要通过试点美丽小镇来探索一条新型城镇化道路。

需要指出的是，美丽小镇是当代中国新型城镇化道路的探索，既不走一味发展经济的老路，也不会盲目扩权、升格为城市，而是立足于统筹各类资源来促进镇级区域经济、社会、生态的协调发展。这对推动上海城乡一体化发展具有十分重要的战略意义。

面对机遇和挑战，上海市委、市政府决定，“十二五”时期（2011-2015年）上海城市建设的重心向郊区转移，就是要在上海中心城区和周边长三角地区的城市中间地带形成一批城镇群，打造辐射长三角地区并实现集聚功能的新高地。

然而，“十二五”周期已过去大半，实际效果并不明朗。究其原因，是缺乏一整套具有指导力和约束力的战略思维以及标准体系来有效推动小城镇的协调、可持续和科学发展。枫泾镇在这方面已经做了一些积极探索和实践，加强对枫泾美丽小镇建设工作的经验推广，探索形成美丽小镇建设标准体系，有助于推动全市小城镇建设的加速发展，进而促进市郊的创新驱动、转型发展。

二、日本经验的启示

从欧美发达国家城市化的规律来看，生活条件最好的、风景最优美的、多次被列为全球最佳居住环境的地方，一般都是小镇。最典型的如自然天成的德国梅尔斯堡、简朴高尚的法国普罗旺斯、声名显赫的瑞士达沃斯小镇，都名扬世界。

可以看到，海外美丽小镇的发展，始终坚持不变的一条原则是以人为本，注重传承传统文化，注重提供生活便利和保障，注重发展的规模适度。笔者选择日本山形县的金山町作为对照案例。

在日本，“町”的行政地位和中国的“镇”相当。金山町是半个世纪以来日本农村村镇建设的典型，其现代化建设经历了消灭城乡差距、改进农业生产环境、提升农村生活水准、着手营造农村景观以及注重生态环境整治这五个阶段，这是一个渐进、长期的过程。相关经验概括如下：

1.外观。日本全国的建筑形态高度趋于一致，坚持传统建筑特色，较少特立独行的建筑形态；新时期的建筑虽然融入了一些时代元素，但在外形上还是基本以日本传统建筑形式为原型和基准，同旧式建筑的风貌区别不是非常明显，旅游者往往从建筑外观上“一看就知道是到了日本”。

日本农村的建筑形态更为复杂和精致，特别是在房屋内部的结构、细节处理方面，更见一功。这一方面可归因于日本经济经历了长期发展，根本上则同日本国民随着经济社会发展讲求生活情趣、追求精致生活的群体意识有很大关联。

分散居住的农村住区特点则同日本土地私有制和国家不干涉私人生活密切相关。在以平原为代表的散居地区，以大家庭为单位、沿袭数代的农居随处可见。这些住宅往往建在私人拥有的田地中央，互不接壤，自成一体。当然，随着日本国内农田整备事业的展开，政府也逐渐注重地区性的整体规划，开始兴建一些类似中国国内新城镇性质的社区，不过在比例上尚显微小。

住区的建筑形态以功能划分也是一大特点。普通农居住家往往辟有单独的工具房、仓库，以供堆放杂物；家居住房则单建他处，与其他功能用房有明显的空间距离，以利提高家居生活标准与美感。防震的客观需要更为日本农居“低矮化”的特点写下了最好注脚。

2．配套设施。在日本农村地区，市政设施建设与配套都是市场化的，农户主要通过申请向市政管理部门要求配备市政设施。但是，特别对部分散居的农村地区来讲，管线到户必然涉及超额的铺设成本，因而这些地方仅配套水、电等基础设施，煤气则使用液化天然气，这体现了一种实事求是的态度。值得称道的是，日本农村地区的公共基础设施，尤其是污水、固废处置设施非常完备。目前，日本的3000多个市町村（编注：“市町村”是日本对市、町、村等“基础自治体”的总称，也是日本最底层的地方行政单位）地区基本上都配备了相应的污水、固废处置设施，这就为农村的环境和生态建设提供了切实保障。

3．政策。集中反映日本当前农村建设政策取向的有四类现象。一是在土地放开的基调下日益加强规划控制，这主要体现在推行农田整备、围海造田后的统一规划和鼓励住房集中等事项上，特别是在农田整备方面，这些年日本政府花费大量财力物力，并日见成效。二是建设投资分工明确。以日本水利事业为例，如某项目涉及地区用水安全，由国家财政承担2/3的经费，县级政府承担30%，町政府承担余下极小比例。在涉及农田改造时，也由农户承担小份额经费。三是自然环境保护政策严格。四是鼓励农村居民参与。从制定地区发展规划，到建设地区环境项目，日本农村地区居民都能发挥影响力，某种程度上甚至起主导作用。这可理解为是民智发展到一定阶段的产物，但与政府及各类实体的态度也须臾不可分。

4．人口。目前，困扰日本农业和农村发展的一大问题就是农业人口不断锐减和农村老龄化现象，造成农村劳动力短缺。从比例上来看，日本目前有农业相关人口不到400万，其中老龄人口（65岁及以上）近200万，占50%左右，令人震惊。与此同时，村落中农户的比例也日渐缩小，从1970年的48%到2000年的仅占11%，充分说明农业从业人口的大幅度减少。其原因是，农村地区多种产业形态日益发达，允许解放出来的农村劳动力进入到工业、副业和第三产业领域。在日本普遍缺乏劳动力的背景下，这种尝试有其内在合理性。目前，日本在农田耕种方面已基本实现了全机械化作业，更为这一形势创造了条件。更多农户则通过委托出让农地使用权，使农业规模化经营成为可能。

三、枫泾的美丽小镇建设实践

近年来，枫泾发展地位日益凸现，在2011年1月举行的上海市第十三届人民代表大会第四次会议上被列为“十二五”加快发展的重点城镇，并成为全市唯一的特色镇；在金山区“1158”城镇规划体系（编注：指 1个新城即金山新城、1个特色城镇即枫泾特色镇、5个新市镇和80个左右中心村）中，枫泾承担着“创业、宜居、和谐”的重要战略任务。

四年来，枫泾镇经济保持着较快增长水平。如2013年，全镇属地工业规模产值预计完成104.2亿元，与上年持平；税收完成21.2亿元，完成年初指标；财政收入完成6.05亿元，比上年略有增长。招商引税实现量质齐增，全年招商户数总计3437户，上缴税收总计12.09亿元，两项发展指标继续保持全区领先。

从海外先进经验来看，产业结构是美丽小镇的要素资源，其中服务业的水准又决定着美丽小镇的基本品质。2013年的枫泾，现代服务业发展框架基本形成，尤其是生产性服务业培育取得重要突破。如金山区、临港集团、漕河泾开发区和枫泾镇四方全面合作开发建设枫泾商务区的战略协议正式签订，漕河泾开发区枫泾新兴产业发展有限公司正式设立并运转；总部经济产业项目引进取得新进展，多个总部项目正式落户；休闲旅游业进一步做大做强，古镇旅游基础设施和景点布局得到进一步完善；古镇的宣传推介和市场营销力度进一步加强，全年共接待游客120万人次。

同时，一批产能落后企业得以淘汰。伴随着城乡建设有序推进、社会管理不断创新、生态环境持续改善，枫泾作为美丽中国基本细胞的美丽小镇形态初显。建设美丽小镇目标的提出，好比将各项工作捏成了一个拳头，出手将更为有力。这一目标的实现将有机地吸纳其他工作的长处，如关于生态环境领域规划的指标体系，就完全符合美丽小镇的战略诉求。

该体系有四大类共31个具体指标：

首先是社会经济发展指标，包括：1.人均GDP，其中2006年为5.42万元，2010年为7.66万元，进步明显；2.人口密度,2006年和2010年均为每平方公里698人，表明适度宜居;3.自来水普及率，2006年已达100%；4.农村生活饮用水卫生合格率,2005年为99%，2006年实现100%；5.城镇卫生厕所的建设与管理，2006年就达到国家卫生镇标准；6.城镇燃气普及率，2006年已达100%。2011年来，人均GDP还处在不断增长的良性周期中。

其次是环境质量指标，包括：1.地表水环境质量,其中，2006年为Ⅴ类，2010年到达Ⅳ类的更高标准(这意味着达到了饮用水水源地的标准);2.空气环境质量，2006年和2010年同为二级，保持稳定；3.环境噪声达标率，2006年和2010年都保持达标；4.集中式饮用水源水质达标率，2006年就实现100%，安全程度处于最高水平；5.镇级以上河道水面保洁率,2006年也已经实现了100%。

再次是污染控制指标，包括：1.重点工业污染源排放达标率，2005年为97%，2006年实现100%；2.城镇生活污水集中处理率，2006年为75.8%，2010年实现100%；3.城镇生活垃圾无害化处理率，2006年已实现100%；4.工业固体废物综合利用率，2006年为95%，2010年为96%;5.危险废物安全处理率，2006年已实现100%。其中第4项有望在“十二五”之末达到100%。

第四是生态建设指标，包括：1.绿化覆盖率，2006年为35.02%，2010年进步为38.2%；2.森林覆盖率，2006年为11.7%，2010年为20.13%，该指标进步非常明显;3.城镇人均公共绿地面积，2006年为14.51平方米，2010年为12.2平方米，呈现阶段性退步;4.城镇道路绿化普及率，2006年就达到100%;5.主要河道绿化普及率,2006年达到100%;6.城镇水面保有率，2006年和2010年均为6.38%，保护甚好；7.农村秸秆综合利用率，2006年为96.2%，2010年进步为98.1%；8.农用薄膜回收率，2006年就达100%；8.单位面积农田化肥施用量，2006年为每亩260公斤，到2010年下降为每亩221.46公斤；9.主要农产品农药残留合格率，2006年为98.85%，2010年达到100%，安全程度可靠。

第五是城镇环境管理指标，包括：1.通过ISO140000认证企业的百分比，2006年为8%，2010年较快增长为29.5%；2.主要农产品有机及绿色产品的比重,2006年启动这项工作，2010年达到61.9%；3.环保投资占GDP比例，2006年为3%，2010年增加到3.18%；4.建设项目环评和“三同时”（编注：指建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用）的执行率，2006年就已达到100%；5.公众对环境的满意率，2006年为96.53%，2010年进一步达到99%。

上述指标体系及其进步值非常清楚地显示：枫泾美丽小镇建设的基础十分扎实。不过，笔者要强调的是：以枫泾为典型案例的上海市郊古镇、名镇，在2030年之前仍然面临着克服“焦虑瓶颈”的发展考验。

有专家指出：不论哪一类小镇和古镇，都面临投资风险高、收益率较低的问题，核心问题仍是投资后的回报。如果将自然资源和人文品牌开发好了，那么，在游客量上来的同时还要考虑景区的承载负荷。如在枫泾，就有必要将景区内的商业业态做减法，而景区外的业态做加法，这样可以在不破坏生态资源、人文环境和整体景气的情况下，通过外围商业业态的配套措施集聚和新兴消费需求，实现企业战略投资的周期回报。

四、进一步的思考

建设美丽小镇，是面向未来和子孙的事业。所以，地方政府和投资商都不应过于焦躁，政府不应急于开发完古村、古镇资源，投资商也不应急于在短期内收回投资。一位古镇保护专家告诉笔者，已有的教训表明：“开发商，尤其是地产开发商去经营一个古镇，是有条件的，不是每一个古村、古镇都有较大的地产开发空间，可以让各路地产商都到那里扎堆。关键在于，一是美丽的不可复制的古镇资源，二是投资商资金的资源，两者进行嫁接时要非常小心，不能焦虑。”

值得警惕的是：当下江南的一些古村、古镇的开发正远离原有的文化坐标。在不少知名古镇，当地的传统社会被挤压掉了，很少还有原住民生活在其中，同质化现象非常严重，而枫泾在其3平方公里多的古镇景区区域内，还留有2000多名原住民。如何实现提升原住民收入水准和保护古镇社会生态之间的协调，显然是个挑战。

有专家推崇19世纪英国作家勃朗特三姐妹的家乡——英国北部约克郡的豪渥斯小镇，这里虽然已经成为著名旅游胜地，但至今依然维持着原本的生活节奏、生活方式；这个小镇上的酒店不多，每当旺季来临，过多的游客就被分流到小镇周边的其他村庄，那些村庄不是旅游目的地，但拥有完善的接待设施，村庄之间距离都不远，骑自行车几分钟就可以抵达。

显然，这种模式就能既形成接待体系，又很好地保留小镇的风貌。笔者希望，这一开发经验也能对枫泾有所启发。

（作者系上海国际经济交流中心研究员、《上海民生发展报告》主编。李旭编辑，工作邮箱：sunne_li@hotmail.com）