《预算法》修改：夯实预算管理改革的法律基础

预算管理改革意味着系统性制度突破，既受整体改革进展的约束，又会助推相关改革加速。推进预算管理改革必须首先修改《预算法》，使改革有法可依，最终形成全社会通力协作、加速推进改革格局。

针对本次修改《预算法》中的诸多亮点和热点问题，记者采访了财政部财科所副所长白景明。

记者：本次修改《预算法》在推动预算公开方面有何作用？

白景明：本次修改《预算法》的最大亮点是实现了法律与预算改革的目标和内容的高度契合，夯实了推进预算改革的法律基础。

本次修改《预算法》，为全面深入推进预算公开提供了法律依据。预算公开是建立现代预算管理制度的切入点。近年来预算公开不断取得突破性进展。然而，推进预算信息公开过程中遇到的最大难题就是法律依据不足。明确预算公开的法律地位迫在眉睫。

本次修改《预算法》的立意之一是强化预算的民主监督机制。因此，新《预算法》的第一条就指出要建立公开透明的预算制度。其后又明确界定了预算公开的内容和时限。此外，还规定各级政府、部门和单位要把政府采购情况及时向社会公开。这些规定实际上是为今后细化预算公开划出了法律边界，回应了社会关切点。

本次修改《预算法》对预算公开作出了完整的长期制度设计，使预算公开制度成为系统严密的体系，打破了预算公开仅仅是信息的发布的思维模式。一方面，新《预算法》要求各级政府在公布政府收支时必须同时作出情况说明。这是有的放矢的重大改革。因为收支数据是结果，至关重要的是数字形成的决定因素；因素合理与否直接决定数据是否合理、合规。现实中公众的质疑，表现上是针对数据，实际上最终针对的是制度。显然，强调预算信息说明，本质上是要向公众交待清楚收支决定因素的合理性，从而勾画出预算的全景图；另一方面，新《预算法》建立了预算公开责任追究制度。新《预算法》第92条明确规定，未依照本法规定对有关预算事项进行公平和说明的，将对相关人员追究行政责任。过去的法规强调对违规使用资金追究行政责任，现在把预算公开责任提到同等层次来对待，确实是里程碑性的突破，甚至可说是社会主义民主法治水平提升的表现。这种责任追究制使预算公开真正成为了硬任务，势必推动预算公开提速。

记者：目前存在预算与经济运行规律和社会发展规律以及收支平衡规律相衔接的难题，本次修改《预算法》是否有所应对？

白景明：本次修改《预算法》，为深化预算编制管理改革提供了法律依据。

2002年采行部门预算后，预算编制制度框架发生了质变，预算细化程度逐步提高。但预算运行上的一些基本弊端仍未消除。进一步说，部门预算搭建了细化预算、整合预算、规范预算的制度框架，在此基础上如何使预算与经济运行规律和社会发展规律以及收支平衡规律相衔接还是尚未破解的难题。本次修改《预算法》恰恰呼应了这些改革。

第一，明确规定了各类预算的编制原则及其相互之间的关系。我国的预算体系属于复式预算体系。改革进程中逐步形成了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本预算和社会保险基金预算，行政规定也要求所有政府收支必须分类纳入这四本预算来管理。但现实中时常发生多种形式的部分政府收支短期游离预算管理情况，同时，四本预算的管理水平也不均衡。

本次修改《预算法》特意设立条款规定所有政府收支都要纳入预算管理并提出了各类预算的编制原则，强调除一般公共预算外的各类预算均不得列赤字，要求政府性基金预算以收定支、社会保险基金预算必须分项编制。这些法律条款堵住了政府收支游离预算的制度口子，为各级政府细化各类政府收支管理提供了基本制度依据。此外，妥善处理四本预算之间关系是预算管理改革中的难题。这一问题的解决涉及到政府财力使用政策意图的一致性、消除政府财力对同一项目重复投入导致的浪费、政府财力使用结构与政府公共产品供给结构科学对应等等。现实中的一大困惑是，通过各类预算资金调剂使用来实现集中财力办大事、办要事没有明确法律依据。本次《预算法》的修改解决了这一问题。新《预算法》明确规定政府性基金预算、社会保险基金预算、国有资本经营预算要与一般公共预算相衔接，允许把国有资本经营预算资金调入一般公共预算、一般公共预算补助社会保险基金预算，这是历史性的进步。意味着全口径预算实际上是综合平衡、突出重点地使用政府财力，意味着国有资本收益要更多地用在民生支出上，意味着政府财力要更多地为社会保障提供支撑以应对人口老龄化的挑战。

第二，明确规定应当建立跨年度预算平衡机制。这是预算管理制度建设的突破性改革。跨年度预算平衡机制实质上是要使财政收支周期与经济运行周期和社会发展周期分别对称，进而克服单纯寻求年度收支平衡带来的过头税和突击花钱弊端。新《预算法》指出各级政府应当建立跨年度预算平衡机制，并允许各级政府一般公共预算设立预算稳定调节基金。这些法律规定为建立跨年度预算平衡机制提供了法律依据。进一步说，政府向纵深推进这项改革时，很多具体改革措施的制定和实施有了基本制度条件，如三年和五年财政规划的编制、项目滚动预算的编制等。

第三，明确规定了如何细化预算编制。预算编制细化程度是决定预算执行效率的基本因素。总体看，我国预算编制细化程度在提高，收支类别划分较为合理。但受种种制度和技术因素限制，细化程度还有较大提高空间。细化预算编制是一项涉及多种制度协调的改革，需要从法律上界定清楚有关行为准则。否则，改革就会打折扣。本次修改《预算法》有针对性地为细化预算编制提供了多条法律依据，初步实现了法律与改革两者的互动。

记者：如何提高预算执行效率，本次修改《预算法》对此有何新规定？

白景明：本次修改《预算法》，为优化预算执行提供了法律依据。当前我国预算管理中的突出问题之一是预算执行效率低，集中表现在执行进度慢、结转资金量过大、部分资金不能及时入库、部分资金使用脱离编制定位四个方面。这不仅影响了公共产品供给有效性，而且直接降低了预算资金的宏观经济调控效应。

本次修改《预算法》对预算执行提出了新的规定，为推进预算执行改革奠定了基础。如要求各级政府上一年预算的结转资金应当在下一年用于结转项目的支出、连续两年未用完的结转资金应当作为结余资金管理。这实际上是在倒逼压缩结转资金规模，既促进支出进度，又促动优化预算编制。再如新《预算法》明确规定了财政部门对本级政府部门和单位的预算批复时限、上级政府对下级政府的专项转移支付下达时限。这实际上是在预算执行起点上设定了加快预算执行的制度要求。