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周其仁:户籍改革首先要把身份的壁垒打破

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他曾为中央制定农村经济政策提供背景研究,他研究领域包括农村和国民经济结构的变化、以及土地制度和乡镇企业发展。他认为户籍制度是把城乡分为两个世界的壁垒,应予以打破。,他认为土地改革应尽快健全法规,把很多事情都以法律的形式确立下来。做到有法可依。当让他展望发展的大趋势时,他却选择立足于思索当前的实际问题,本期网易意见中国专访北京大学国家发展研究院教授周其仁

一切土地改革都要有法可依规范动作

网易财经:我们知道您对土地政策比较有研究,对中国的土地问题来说,集体所有制土地也是一个很重要的一块,集体所有制土地里面土地流转问题想跟您请教一下。在土地流转上,之前如果农民的土地进入到市场,需要通过政府嘛,这个环节是行政作用,政府在让土地流向市场的时候又是一个市场定价,中间的这个红利其实农民是拿不到的,对这个问题您怎么看?

周其仁:我们最近讨论的主要是跟城市化有关的背景。所谓的城市化就是劳动力已经开始流动了,已经进入市场了,就是如果哪里收入高,我就可以人往高处走,过去把他封在农村的城乡这道门打开了。这一打开就会带来一系列其他资源的配置问题。因为你想几亿人一动,首先他要进城,他住哪儿去?我们原来的城市没有准备好给几亿农民工住的地方。这些年发展了大量的商品房,但是商品房的价格摆在这里,也不是我们绝大多数农民工能够承受得起的,农民工进城住到哪里去呢?

我们从调查当中来看,大部分的农民是住到城郊农民的房里去了;那就带来一个法律的问题,城郊农民的房,能不能出租或者转让、出让给非本地农民来住呢?按照过去的法律法规政策,它是不允许的;因为农民的房就是集体分给你,解决你们家住的,只能自用,不能用于租赁,不能用于买卖。过去不流动的情况下这种安排,它有它的道理,但是一流动以后,这个就受到冲击,所以这个问题就提上日程,要不要承认这部分土地的流转也是在某个条件下,为我们的法律所承认,所容纳,所保护。

1987年深圳就率先在全国拍卖了土地,拍卖了土地使用权,1988年《宪法修正案》就承认了这件事情。但是我读到的1988年《修正案》讲的是,土地的使用权可以依照法律的规定转让,它可没有说只有国有土地;那年年底的《土地管理法》也写名,国有土地的使用权和集体土地的使用权都可以转让;但是它写了一条,要有具体办法,这个办法要有国务院制订,两年以后国务院制定出一个办法,叫《城镇国有土地转让暂行条例》,集体土地到今天为止没有全国性的法律法规。

所以你要问我,我认为集体土地流转有一个《宪法》依据。我们的法律里头规定国家有征地权,但是前头有一个重要的前提,为了公共利益的需要,我们现在大量商业需要都用这个征的办法,这个是说不通的,这个应该区分开,不是公共利益需要的用地,你入市也要让人家的土地入市啊,当然都要服从规划,都要服从土地用途的管制,国有土地也要服从,集体土地也要服从,一起来服从这些约束,形成一个城乡统一的建设用地市场,这才是解决问题的办法,目前就是在往这个方向,你看十八届三中全会的这个决定,讲的就是这个意思,要往这个方向去推。

网易财经:在现在的土地管理制度改革中,前一段时间国土资源部出台了一个文件,就是将征地制度改革,农村经营性集体建设用地入市,包括宅基地改革,这三个领域作为一个改革的整体方向,您对这个改革的方向怎么看?

周其仁:对,因为实际问题就是这个问题,两亿农民现在大部分都住在农民的宅基地上的房屋里头了,这个现实你怎么处理?你不给他个法律框架,老说人家是非法的,这个道理也很难说得通,所以你要加快这方面的改革了,一个就是你刚才讲的几个方面,宅基地能不能入市,入市有什么条件,那你看地方上做的,我觉得还是蛮谨慎,重庆的地票就讲清楚,农民离开土地进了城,在城镇站住脚,他要有些标准,然后在自愿的情况下,你可以把原来的宅基地复垦,复垦以后的盖房子的权力他从地票市场来发现它的价格,谁买到这个东西,在城市规划区域内再去搞建设,它形成这么一套,已经五六年了吧,连续也好多万亩土地的地票指标,这里有大量经验可以去总结。同时它也是,因为我们过去农民在村里,他不能说我今天要了一块地盖了一个房卖掉,再跟你要块地,那我们国家这点耕地很快就折腾光了对不对?你转让了地就不可以再来要地,这也必须严格得到执行,所以一个事情有很多细节来配合。

我的态度从来两条,第一方向要对,不能说因为这个事情太麻烦,方向也含糊了。第二也不能说因为方向对,所以你做起来做得马虎一点,那不行的,因为涉及土地房屋,它是普通人民非常基本的权益,这个不能马虎的。

土地改革的法规都要以农民自愿为前提

网易财经:其实还有一个和土地制度改革息息相关的问题,就是说现在的城镇化问题,其实最关心这个城镇化的应该是农民,农民想如果城镇化的话,我能从里面得到什么,农民能从这个城镇化中得到什么样的红利?

周其仁:第一你原来如果不到城市去,很多较高收入的机会跟你无缘。城市化最大的好处就是增长收入机会,人往高处走,否则就没有城市化这回事。城市化本身就是农民在争取他的劳力资源怎么能有较高收益的一个结果,这是农民从里头得到的最大的好处吧。

随着这个过程当中,不是刚才讲所有其他资源要重新配置嘛?有很多资源也是农民的资源,你比如说城郊地区农民就增加这个机会;如果像过去一样,你四川农民根本不能到深圳来,根本不能到上海来,根本不能到北京来;那你住在这个城市周围的农民哪有什么机会?你现在就有机会了嘛,把你们房子租给我住一住,我给你交一些钱,这不就是机会吗?这也是重新配置的一种收益。还有一种收益对于我在成都和重庆看到的,他走了,走了本来那个房子就烂在那里了,如果你有这个地票制度,他把那个房子平一平,复垦成耕地,把原来盖房子的权利放到市场上去标个价,也变成一笔收入;有了这笔收入,他进城买社保也行,子女上学也行,改善他自己生活也行,甚至可以做一点投资,这也是收益呀,所以城市化整个过程当中,不光是房地产商可以在里头分一杯羹,所有参与方都会在这个里头分得一定的利益。

网易财经:我是觉得中国的农民几千年来都是依附在他的土地上生存的,现在把他由农民变成市民,他其实会有一个担心,就是他会不会出现既失地又失业的一个情况。

周其仁:所以非常重要,像涉及到宅基地的问题,法律法规非常重要有一条,就是一定要自愿。他不愿意的事情,他担心说我哪天还要回来,那就别流转。要弄清楚一条,允许流转不等于是必须流转,我们这个社会对很多政策安排有强制性的这种偏好。好了,要不就是不流转,流转也变成强制性流转,这个开玩笑嘛,城市居民这个房子你是可以卖的,但是不等于你天天在那儿卖,卖了你住哪儿去?我没处住我就得不卖呀,不卖也是他流转权的一个组成部分呀,对不对,这个是含在里头的,所以不能混在一起讨论,他担心他就不卖呀。

但是你作为社会政策设计的时候,就不要搞混了;有人不同意卖,我们是不是就禁止所有人卖?那个不担心,不想再回来的农民他也是农民呀,他的权益也应该得到尊重啊,我们现在有点搞不清楚的地方在什么地方?说有的农民你看他回来没房子了,所以房屋流转就是不可以的,这个经济政策要孰重孰轻,几头都要掂量的。你保护了他一个,是不是损害了好多别人呢?怎么能够加到一起算保护量最大,损害量最小呢?这个要讨论清楚,谁不愿意,谁说你看我这把岁数,我到城里就打把工,赚点钱,我将来回老家来,这样的农民如果没有强制力量,他是不会轻而易举把宅基地,把他的房子转手的,他家里开会,他家里你以为他不讨论这些问题啊?他跟你我一样,都要前后左右思量的,由于是他的事儿,他考虑的比我们仔细,你尊重他的权利。要防止在城市化土地流转变成一个运动,变成一个潮流,变成一个谁都必须干,然后强制力在里头上下其手,这是坚决要制止的。

但是它不等于说允许农地、农房入市这个政策错了,它是执行这个政策的条件要以农民的自愿为基础;而且在这个过程当中要发动舆论监督,要有司法来受理,保证这个过程当中的公正性。这个问题要分开来讨论,可以讲得清清楚楚。

城乡二元制时代的终结

网易财经:您刚才提到一个户籍制度改革,这其实是一个帮助农民理清这些问题的其中一个政策,您认为在户籍制度改革中,农民如果他的身份发生了变化,那他从中得到的最大的利好是什么?

周其仁:这个身份限制就把人框在一个地缘血缘关系里头,这个是非常不公正的。凭什么给人划成什么农村户口,你去看看现在农民的收入,大部分收入,农民的大部分收入也不来自于农业,非管人家叫农民。全世界也没有这个道理,他的职业,这是一个分工,他种地是农民,但他已经天天在中国制造给你造机器,给你出口,你还要管人家叫做农民,然后说城里的事儿跟你没关,这怎么行呢?法制就是法律面前一律平等,这个东西早该改了,拖来拖去,这次下决心改,我是觉得是好事情,这对农民是伟大的解放。

网易财经:之前其实也有很多机会提到农民的身份问题,一直拖到现在今年这个户籍的改革,之前的阻力是什么,现在看会不会依然面临这样的问题?

周其仁:一个是观念,还有一些实际问题,最重要的就是实际问题是不是就没有办法解决?我们有的时候就是强调实际问题,然后就可以不动了,那这个是属于改革不作为,这个是属于施政当中要防止的一种倾向,它其实是可以解决的,它怎么就不能解决?

当然城市户口有一套福利,这个福利是过去这个体制形成的,这些年来我们进行城乡统一,统筹当中的很多改革,包括公共服务均等化,过去农村的事儿确实政府不管的,现在左一项右一项管的也不少了,从义务教育、新农合、养老、低收入,只不过农村的整个保障水平确实是低一点,低一点是不是身份上就永远越不过那道门槛呢?我在成都看他们的改革我倒有启发,他说有差别,但是没有身份的鸿沟。

具体讲什么意思呢?你比如这一圈农民他的房、土地如果市场化了,他有些收入,他再交一点钱就可以升到他的社保的上一档去,就跟我们一样,你再交一点,再可以升一档,过去不行,过去你是农村的,就升不到这里来,它完全把他看作两个世界,咱们现在把两个世界中间这个壁垒给它打掉。

当然你说一天就是同一个福利水平,那城市居民还不行;因为这里面有一个刚性,你把已经达到的较高水平压下去,这开玩笑,对不对?可是你要把所有的人都提到同一水平,这财政上也做不到,筹资上也做不到。比较好的办法先把这个城乡之间那个死门槛先把它干掉,然后变成不同的保障等级,然后你有条件加一块,顶上来一块,有条件再加一点顶上来一块,由时间把它趋平;这里头中央财政、地方财政、社会的企业承担的一部分责任,包括家庭自己缴一部分,一起来抬,只能这样。

网易财经:就是缩小这个差距。

周其仁:缩小这个差距,承认这个差距,但是不要把这个差距变成一个身份的门槛;我有钱也交不进去,这叫什么事儿?为什么?因为你是农民,农民只能入农村社保,打通,变成比如说15级、14级、13级、12级,然后再跟你过去的历史结合起来;这个里头有很多保障问题的专家研究改革的,有很多很好的意见,很多地方也进行了这种尝试,只能在这个基础之上。

至于中央财政在这方面怎么能够更加可为一点,承担一个对整个国民的一个普遍的义务。你比如说念书,为什么一定说这是安徽政府给他的念书的钱呢?既然义务教育是全国法律通过的,中华人民共和国的应该享受的权利,到哪里念书都是财政给钱。中央财政和地方财政之间去把这个账算好了,这样也可以增加这个流动性,也增加国民认同感,我们是整个中国的孩子,是这个国家让我们在这个阶段念上书的,这不挺好嘛;我们现在弄成了,我就是一个县的,离开那个县就寸步难行了,就啥也没有了,这个太窄了嘛。当然一步做不到,有些地方省里先打通;上海我看最近说跨省打通,就是你当地可以享受的,在上海也能报,这些都是在我看来都是往正确的方向在走。

网易财经:您刚才提到包括像上学、医疗这些资源,其实户籍制度本身最大的一个问题就是说,你的户籍跟你所享受的资源是捆绑在一起的,就是一个资源分配固化的一个…

周其仁:它不是资源,就是福利嘛,对,就是跟福利捆在一起。

网易财经:那就是说户籍制度改革,其实是把这个捆绑废除掉。

周其仁:要逐步的揭开,首先要把身份的这个壁垒去掉,没有什么城市户口、农村户口,只有甲地户口乙地户口。你在哪里住着就注册一个户口,登记一个户口,这是现代文明的一个标志,你否则就变成一个依附性的,好像只能在那个圈圈里的人嘛。

网易财经:这是不是可以理解为,就是打破一种资源分配的固化?

周其仁:对,它不是资源分配,是一个福利制度的固化,用身份去给国民划成三六九等,这个是非常不好的。它就是会降低人的努力,因为真正的经济发展要靠人的努力;,你如果有身份,你努力没有用,如果你对一部分国民说你怎么努力也没有用,这等于是把我们最重要的资源动员能力就削弱了,很多人就说我再努力也没有用,反正我世世代代就是农民,那你想加到一起这是不得了的损失。而且公民之间没有公平感,没有公正的这个力量。所以这个讲下去还是蛮深远的,户籍改革决不是一个纯粹的什么经济资源利用效率范畴内的改革,它有更加广泛而深刻的意义。

网易财经:除了农民这个群体之外,更为关注户籍改革的还有一个群体,就是在特大城市的人群,比如像北漂或者在上海的外地人,在这种特大城市这样的户籍制度应该怎么样去改?

周其仁:这个事现在确实有这个问题,就是大家想去的地方因为我刚才讲了,我们的资源配置按行政在配,行政配还有一个有意思的现象,就是级别越高的行政单位通常比较听中央的话。所以你说不供地他就不供地,结果呢,他的承载问题压力就比较大。而事实上他由于各种原因,大家愿意去,还不光农民愿意去,毕业的大学生也愿意去,这样就形成了一个很大的紧张。

你现在确实你去听听特大城市的市长们,每天的水呀、垃圾呀,供暖呀,确实是实际问题,所以它确实方向要坚持。实际问题就是实际问题,一下子你说了做不到也没有用;但是我的观点,我们还是要很好的探索特大城市怎么能够把它管理得更合理一点,增加它的吸纳量和承载量,这方面应该说还有余地。承载负荷高是事实,但是我们管理高密度的经济社会的能力,因为我们过去多少年这个农业文明就是个(42:52)的文明,我们对集聚起来的这个管理本领能力不强也是实情的一面,两面都要着力,让它不平衡能够收敛一点。

网易财经:您觉得一个比较理想的户籍制度改革的结果是怎样的?

周其仁:理想的东西,我觉得还是要看一个现实的户籍改革是什么样的。我的看法就是方向要非常明确,中国今天已经世界第二大这个经济体,人均所得水平还比较低,但是会逐步提高起来,在这个时间点上,一定要把方向看清楚,就是不能再允许从发展目标来说,不能用一个身份把中华人民共和国国民划成几等,一定要去掉,这一迢遥达成高度一致的认识,这是一点,所以户籍制度是非改不可的。

改的步骤要有高度的经验性,要有渐进性,包括跟户籍绑在一起那个利益格局;到底哪些地方来承担?哪些中央来承担?哪些中央和地方共同承担?承担以后怎么能够让这个支付能够有效?这个要有个探索过程。怎么能够把身份这个打掉,差别在一个时期内保留,但是逐步的收敛,这个是可以努力。同时许诺也不要太高,一步做不到的事情你都答应了,马上以为明天就可以做到,做不到大家反而更失望,这个也不好的,就是目标要非常明确,但是要承认,我们这么大一个国家,多少年来在这么一个事情上就是不敢碰、不敢动,你要一天把它做成,现在基本上这次改革的方案是到2020年,全国大体上,除了几个特大城市,我觉得这个部署能够落实了不起,就是对多数,特别是年轻一代的城乡居民,这个是非常重要的。

因为你不能够让历史形成这个阴影,罩了一代人再罩一代人,笼罩在这个底下就是我刚才讲的那个效果,它会让人的主动性、创造性和努力会受到损害;他会觉得没有用的,我们绝不能让我们的人觉得努力是没有用的,中国就是人多,如果在妨碍让人发挥努力这个问题上,这是不能开玩笑的,一定要尽最大可能让他受益。

要避免行政性挂钩造成的危险

网易财经:关于现在增减挂钩的问题,很多省份现在进行增减挂钩,在增减挂钩的过程中其实就会容易出现农民被上楼的状况,对这个增减挂钩您怎么看?

周其仁:增减挂钩是2004年国务院转发的一个政策文件承认的一个政策。我了解这个背景就是各个地方都要求扩大土地指标,中央要保护十八亿亩耕地,要摁住,国土部夹在中间就憋出这么个东西来。你农村不是有很多建设用地吗?你来老跟我要这个城市建设用地,好,你哪个地方让农村建设用地收缩,我就扩大城市建设用地,那么在我看来,就逼出这么一个事情来,是事出有因的,我们这个半拉子改革里面很多矛盾,其中一个矛盾就是土地指标永远不够,因为我征的地,征地是要有指标的,我征来地就可以卖,就是钱呀,所以都要指标,这个很容易理解吧。指标又必须控制,不控制你把地都占了,他怎么交代?夹在当中憋出这么一个增减挂钩。

但是这个政策的设计,开始,你看你听这几句话就很模糊,第一,谁跟谁挂钩?谁来挂钩?主体是谁?它等于是拿一个地方作为一个单位,说你们省你们市有农村建设用地,也有城市建设用地,你农村缩小城市就扩大,问题农村建设用地它是有主的,主人什么意见呢?所以在这个增减挂钩落实的时候,它是由政府主导的增减挂钩,高度行政配置的,它确实已经发生,也容易发生你讲的那个,那好,我一听你给我指标就是收缩农村建设用地,那好,我啪啪怕去折腾农村,这确实发生了。

但是你一发生,底下就有抵抗,农民不干呀,基层不干呀,好,一顶,最后就憋出另外一条路线来,你要挂钩,你得听听我们的意见啊,我做主体,挂钩为什么一定就是行政挂钩,一定你拿去多少算多少,你定价呀,为什么不能交给市场定价?所以在经验当中我们发现,确实也有从行政性挂钩转向跟市场挂钩的这个动向,比如重庆的地票,比如成都灾后重建当中我刚才介绍过的那些案例,所以它存在着把行政主导的挂钩转化为市场挂钩的一个可能性,对后者我们是肯定的。

所以你要让我回答跟挂钩有关的东西,我先问什么型的,行政性挂钩就是很危险。

网易财经:但是现在很多地方的确执行的是一个行政挂钩的,你怎么告诉政府要进行一个市场性的土地增减挂钩,而不是说做行政性的。

周其仁:我们在成都研究报告里就写了,最重要一个环节就是要把确权作为挂钩的前提,不确权的流转是非常危险的,很容易变成行政权力的囊中之物,这是我们对成都经验的最重要的一个总结,确权为基础,没有这个基础你别去谈什么流转,谁流转谁呀?但是你要防止另外一个倾向,因为你搞市场性挂钩现象也一样的,农民也上楼了,住的地方集中一点,小一点,高一点,那个倾向本身我不认为错,中国那么缺土地资源,农民住二楼三楼四楼,我都不觉得是问题,很多人也觉得不可接受,这个我跟他们意见不一致,邓小平1980年就讲过,有条件的地方要说服农民住楼,因为我们国家耕地太少了,平地太少了,你为什么不能住楼?

所以我们最后发表的关于成都的经验报告里头,题目就是还权富农(音),你先要把权还给老百姓,这是农民的地,农民的房,真正的增减挂钩带来资源的节约,带来效率的提高,它是当事人能得到好处的,他干吗不干呢?他会干的,而且干得好可以干得很漂亮,这个我们也看到了,但是不要跟行政挂钩,干部什么带个柳条帽去跟人家又拆又打,把人家轰上去,也不管人家新的生活怎么组织,这个农民有意见,这个媒体批评是完全应该的,我只不过在这个问题上就是说做一点区分,不做区分眉毛胡子一把抓,这个很容易不是碰了这里就是碰了那里。

网易财经:您之前在最新出的《城乡中国》里对于中国城乡的发展大趋势是做出了一个怎样的判断呢?

周其仁:大趋势,我这个人不大会讲大趋势,我这个人是一个经验主义者,就是有问题,看有没有解决的做法,基于这些做法然后来做讨论,我基本都在做这个工作,下半部很大程度就在讨论这些东西,就是说你有很多矛盾,形成了这么一个半拉子工程,这个半拉子工程如果进一步往前改,可能性有没有,会遇到哪些问题,我觉得我们在地方性的实验当中还是看到很多正面的东西,就是有希望的东西,如果把这些经验能够很好的梳理、总结、细化、完善,我们是有机会把这个事情,把这个半拉子工程再把它推向前进。

网易财经:就是说还是能解决掉这些问题的?

周其仁:经过努力可以解决,不是说完全没救的。

(采访:赵婷  文字编辑:庞晓波)

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