新预算法让地方财政 独立完整

叶青

如果从加法的角度看新预算法，那么新预算法最大的新内容就是地方债了。

从原来的禁止地方发债，到允许发债。而这个“允许”终于使得地方财政与中央财政一样，拥有了独立性与完整性，也使得“一级政府有一级预算”成为一种最终得到兑现的承诺。什么是完整的财政？亚当·斯密的财政学就有非常简单的回答。他认为财政学就是研究“三论”，即经费论、赋税论与公债论。意思是说，先确定一个职能最少的政府的最低经费，再按照经济情况征最少的赋税，如果税收不足以应付支出，就要借债了，否则政府机器就无法运转。他的基本公式就是经费-收入=公债。而长期以来，中国的地方政府不准借债，要保证收支平衡，这也确实是导致地方财政需求难以充分得到满足的原因之一，因此，导致了在基础设施方面的大量欠债。

地方准予发债能够上预算法的“头条”，也不是一件容易的事情，经历了一个曲折的过程。1994年通过的预算法中规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。但是，2008年国际金融危机爆发后，地方政府为拉动经济增长，实施积极的财政政策，资金需求巨大。2009年，全国人大开始审议国务院代地方发债的方案。但中央政府代地方发债使用者和借债方不对称，存在风险。而且，地方政府融资平台迅速膨胀，2011年6月份，审计署对地方政府性债务的报告首次发布，截止到2010年底全国地方政府性债务余额达到10.7万亿元。因此，要求给地方发债“开口子”的呼声越来越强烈。

2011年12月，预算法修订的初审稿递交给人大常委会审议，初审稿赋予地方政府举债的权力。当年，部分省市首次试点自主发行地方政府债券，相比由中央政府代发，地方的自主权更大，但发债额度仍然由中央政府控制。但争议并没有平息。相对保守的一方认为若赋予地方举债权，地方债务的规模将难以控制。这在2012年6月份上会的二审稿中得以体现，二审稿恢复了原预算法的规定：地方政府“不列赤字”，“不得发行地方政府债券”。激烈的争论也导致预算法修改的停摆。

2013年底，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对于地方债有如下表述：“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。这是地方债问题出现重大转机。

2014年4月份上会的三审稿再次给地方发债开口子，但用语谨慎：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”。

今年4月30日，国务院通过并印发《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，其中明确指出，规范政府举债融资制度。开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。此后，经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。北京就发行了105亿元地方政府债券。所募集资金将主要用于交通基础设施、资源环境、保障房等方面。

8月25日上会的四审稿基本延续了三审稿的规定，而且没有再公开征求意见。这说明此前的分歧可能已经得到解决。四审稿对地方举债的规定多出了半句话——“除本法另有规定外”，这引起了外界的关注。这个例外条款体现在预算执行环节，四审稿规定：省级政府一般公共预算年度执行中出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，省政府报本级人代会或其常委会批准，可以增列赤字，报国务院财政部门备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。

四审稿涉及地方债部分的改动相对较多，并引发了广泛讨论。四审稿指出“举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。” 四审稿第十四条第一款称：经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府举借债务的情况等重要事项作出说明。其中，“并对本级政府举借债务的情况等重要事项作出说明”是四审稿新增内容。草案四审稿修改为，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。”同时规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”。

新预算法通过了，也完成了一个地方债从有到无，又从无到有的历史过程。这在新中国财政史上值得一书。新中国成立初期，最早发行地方公债的地区是东北。1949年至1950年，东北行政委员会和东北人民政府发行过“民国三十八年东北生产建设实物有奖公债券”和“一九五O年东北生产建设折实公债”。1958年4月中共中央决定从1959年起停发全国性经济建设公债，根据地方的建议决定允许地方发行公债筹集建设资金。地方公债在1960年后停止发行。1998年为应对亚洲金融危机及通货膨胀，首次通过发行长期建设国债并转贷给地方的方式发行地方债，资金总量达2650亿元。这是地方债的一次“复兴”。但转贷资金的偿还情况并不理想，一些财力薄弱的省份无力归还，最终还得由中央财政兜底。因此属于“准地方债”。2009年为了应对国际金融危机，由财政部代理，总量规模2000亿元的地方政府债券顺利发行。2000-2011年都为2000亿元，2012年增至2500亿元，2013年安排发行3500亿元。

2011年是关键之年，改革开放后首次启动地方政府自行发债试点，选择上海市、浙江省、广东省和深圳市为试点，自行发债额为229亿元。但地方政府获得的自主性仍然有限，在债券的规模和定价上都受到严格控制。

新预算法将于2015年1月1日正式实施。地方债尽管有地方政府、地方人大的管控措施，还是要在国务院规定的数额之内发行。这是必要的。否则地方财政规模将难以控制。从土地财政的规模中可见一斑。要发挥地方债务的“正能量”，重在三大环节，一是数量控制，国务院赋予地方政府以适度的举债权，并不是放任不管，数量重于质量。二是管理为先，对于税收有比较成熟的管理措施，对于地方债还是空白，对地方政府债务实施分类管理和规模控制，让地方政府的债务分类纳入预算管理，接受地方人大监督，还要接受上级行政和上级立法机关的监督。三是理清责任。要理清政府和企业的责任，解决怎么还的问题。地方融资平台中有一些实际上是政府通过企业举债。可能早期的地方公债会主要用于还债上。

总之，新预算法开创了中国财政的新局面，尤其是地方财政的新局面。中央公债与地方公债将各有其发挥作用的领域。有理由相信，“经济决定财政，财政反作用于经济”的基本规律将得到更全面的体现，稳增长、促改革、惠民生将给财政留出更大的空间。

（作者系全国人大代表、湖北省统计局副局长）