姚洋：改变政府行为还是要从财政方面着手

北京大学国家发展研究院院长姚洋发言

网易财经7月30日讯 以“政商重构 市场还权”为主题的2014网易经济学家年会夏季论坛今日举行，北京大学国家发展研究院院长姚洋在会上表示，能改变政府行为的还是要从钱这个方面着手，从财政方面着手，财政体制的改革可能对改变地方政府的行为是有好处的，地方政府的债务问题方面，地方政府债务之所以上升那么快主要是因为卖地收入在下降，地卖光了，土地收入越来越少，而且现在也卖不动，房地产开发有个限度，只好举债，举了很多很多债，主要的举债方式是通过地方融资平台进行的，这种举债非常不规范。

以下为演讲实录：

感谢网易财经的盛情邀请来参加这次夏季论坛，我想给大家讲的是经济结构转型和政府角色的转变，我先从经济转型开始讲起，我们前面也在谈结构转型的问题，前一段我们都在抱怨，中国投资太多了，消费太低了，政府也试图采取一些措施，但实际情况我们看到，过去几年我们的结构转型已经在发生，我觉得这个结构转型的发生可能跟政府政策关系不是很大，而是经济结构转型本身的规律。

所有国家在工业化过程中都有一个共同的经历，当收入比较低时，工业份额会上升，当收入达到一定程度时，工业份额就开始要下降，中国现在已经达到了这么一个点，也就是我们的制造业、工业，就业的份额还有GDP的份额都已经开始在下降了。

去年我们的服务业占GDP的比重首次超过了工业，服务业是占46%，工业只是40%多一点，今年一季度更厉害，服务业GDP占到50%以上，工业就更低了。

所以我们这个结构转型已经在发生，好的方面当然是我们经济结构在调整，比如我们看到我们的消费占比在上升，还有我们的劳动收入占比在上升，自2004年大概就开始说我们要调结构，但事实上最后我们还是要靠经济规律本身来把这个结构调过来，这个结构调整，我觉得对中国经济增长，下一步的经济增长意义非常大，从好多方面说，我刚才说了，是结构本身在调，从不利的方面来看，我们下一步经济增长将会变得更加困难，更加困难的原因，在扩张的时候，主要的增长来自于工业的时候，你的扩张主要是可以依靠国外的市场，因为工业产品是可贸易的产品，生产多了可以卖到国外去，当然，可以价格会下来。总体而言，这种外延式的扩张生产是比较容易的，到了结构转型之后，我们经济增长要倚赖于我们自己创造自己的需求，也就是说我们有很多的不可贸易品要替代我们的可贸易品，来作为我们经济增长的引擎，在这个过程中，可能我们的创新就变得非常非常重要。我想，

从这个角度来说，我们政府的作用也要发生变化，大家可能注意到了我们国家发展研究院两位著名的经济学家林毅夫老师和张维迎老师在上海纪念杨小凯十周年的非常有意思的争论，政府更重要还是市场更重要，我大概是一个折中的看法，我觉得政府的作用应该是阶段性的，当你的经济扩张主要是外延式的方式发展时，可能政府的作用会更加明显一些，就像刚才龙部长说的，在西部地区，政府的作用还是非常重要的，也符合我刚刚说的，政府作用是阶段性的，中西部经济水平还比较低，这时候外延式的扩张对经济增长还是非常有利的，比方说河南省，它把富士康给争取来了，河南省当年的出口就翻了一番，因为河南省本身的出口基数很小，它不需要搞什么创新，我就把富士康引来就行了，这种外延式的增长还需要政府做很多事情。

但对于整个中国来说，特别是沿海地区来说，政府的作用应该发生很大的变化，再靠招商引资来发展经济，这条路可能是走不下去了，政府转型到底要转哪些方面呢？其实前面好多演讲嘉宾都讲到了这个问题，我简单从三个方面说一下我自己的看法：

第一方面是政府的管制问题，直到今天，我们讲到，特别跟政府官员谈到放松管制的时候，政府官员往往会说，如果你一放松，中国就会乱，所谓的“一放就乱，一收就死”，其背后的原因，我个人觉得还是我们对社会的一种不信任，对我们市场的一种不信任。中国是从计划经济时代走过来的，而且中国有很长时间的封建社会的过程，我们一直有贤能体制的传统，政府官员替老百姓做决定是一种天经地义的事情，在很大程度上这是一个好事情，说明我们政府官员对老百姓负责任，但是在新的时期，如果政府官员还有这种父母官的思想，这个社会要想有活力，是比较困难的，我们说，十八届三中全会提出来，要建立现代国家治理方式，我听下来好象就是一个方面，要让政府行使权力更加有利，这当然很重要，但另一方面不要忘了，你要以相信社会，要给社会一定的空间为基础，否则的话我们不是回到了计划经济时代吗？在你给社会、给市场空间的过程中加强政府自身的能力，这样做是没有问题的，但我看到的情况，我们仍然强调单方面，而不是两个方面都强调。

所以我们事前的审查还是非常厉害，我最近刚到上海自贸区，上海自贸区说率先实现负面清单管理，结果他们把负面清单给我们说了一个，实际上，我们外资里不是有“禁止限制”，允许和鼓励，它这个负面清单实际上就是禁止和限制，把这两项合并了起来，叫负面清单，实际上一点都没有变化，这还有很长很长时间的路要走。

第二方面是关于政府投资和政府补贴的作用，我们国家政府对科技的投入力度非常非常大，从很大方面说这也是个好事情，我们的R&D投入占到GDP的比重已经到2%了，已经接近了发达国家的水平，但另一方面我们的投资效率有多高呢？我们真应该好好想一想，高科技这个东西是一个概率的事情，比如现在我们知道这个世界上搞高科技的有两个名人，一个是比尔盖茨，一个是史蒂文.乔布斯，我们认为他们两个人是非常非常成功的，可是想一想在70年代末有多少个潜在的比尔盖茨和史蒂文.乔布斯在和他们俩做着同样的事情，都是在父亲的车库里试验着同样的事情，但只有两个人成功了，这个概率是非常非常小的，我们现在政府大范围的、超大量的投入到科技研发上去，通过所谓的政府挑选的方式，想砸中成功者，这种可能性实际上是极低的，如果说一个项目成功的概率有5%，政府说我投五个，成功可能性有多高呢？其实是很低很低的，你必须投100个，才有5个可能是成功的。高科技R&D的研发最好还是留给市场取做，如果由政府去做，往往就会造成极大的浪费，我们老说产能过剩，老爱去追究民营企业占的比重比较高的行业，比如钢铁行业，去压产能，基本压的都是民营企业的产能，河北主要就是压民营企业的产能，我们的一些过剩非常严重的行业，我们不说过剩，比如光伏行业，那是过剩的一塌糊涂，光伏产业里基本上都能看到地方政府的影子，包括民营企业，其实也是地方政府在后面支持的，这样的浪费是前所未有的，巨大的。

第三方面，政府在经济中扮演这么重的角色，还有一个问题，我们要想到政府官员也是人，政府官员搞经济增长是有个人收益的，我自己做过研究，别人也做过研究，GDP增长快的城市或省份，地方官员升迁的概率就要高得多，所以他们有很强的动机搞经济建设，这里面就有一个道德风险的问题，经济建设有后遗症，这些后遗症政府官员不用去考虑，比方说我们在山西，山西是一个煤炭大省，但很少有人去注意到，由于山西煤炭采空，煤炭采完后有采空区，300万人无家可归，没有一个地方政府官员因为这而受到问题，这样的经济增长我们为什么需要呢？可是地方政府官员他有很强的动力去搞这样的经济建设，这样下来我们就会发现，有经济增长但没有福利的改善。

如果它转变政府的角色，谈了很多年，80年代我们就在谈这个问题，到今天我们还是一个问题，我想，下面几个方式能促进政府职能的转变，第一个还是我们的老办法，以开放促改革，刚才龙部长在，他的感触是最深的，因为他是我们WTO谈判的主导者，我记得他在WTO十年时说过，WTO谈判最艰难的不是跟美国人谈判，当然，跟美国人谈也很艰难，但还不是最艰难的，最艰难的实际上是在国内，要跟国内的部委谈，要说服他们，说加入WTO对我们有好处，开放是可以促进改革。下一步我们的开放在哪里呢？我们眼见和美国的双边投资保护协议的谈判，所谓BIT的谈判，我听过一个国务院副秘书长来我们这里一个小范围的讲座，因为他是做这方面的，他说BIT，如果我们真正把美国给我们的蓝本全盘接受下来，那中国会发生一场经济革命，列举了22条我们要改的地方，从国有企业，从企业准入到政府补贴等等，22个方面我们都要改，事实上是把我们的经济重来一遍，看来现在BIT谈判是箭在弦上不得不发出去，因为这是国家和国家外交高度的谈判，我们要和美国绑到一起，这种双边谈判我们要坚持，如果BIT最终能在两到三年之内谈成，因为美国人那边很着急，如果不能在短期内谈成的话，实际上要想再谈成是有难度的，因为美国那边可能就不会同意了，所以在美国的压力下，希望能在两到三年之内谈成，如果真能谈成的话，那我们所谓的负面清单就不在话下了，这是第一方面。

第二方面，我想能改变政府行为的还是要从钱这个方面着手，从财政方面着手，财政体制的改革可能对改变地方政府的行为是有好处的，大家都在谈地方政府的债务问题，地方政府债务之所以上升那么快主要是因为卖地收入在下降，地卖光了，土地收入越来越少，而且现在也卖不动，房地产开发有个限度，它只好举债，举了很多很多债，主要的举债方式是通过地方融资平台进行的，这种举债非常不规范，好象是个企业，因为这些都是公司，像重庆的八大头（音），它去市场上发市政债，它的融资成本非常高，要付到6到7%，但实际上它根本没有能力去偿还这个债务，而且它扰乱了金融秩序，如果它发这么高回报的债，企业再发就有难度。

现在怎么办呢？就是《预算法》的修改，开前门，让他直接发地方政府的国债，由中央政府，还有我们人大认可的国债，现在试点下来看着效果还不错，因为可以4到5的利率就可以发下去了，我们以前是暗补，你到市场上去发，但每个人都知道有政府在后面背书，成本又很高，但效果又不好，现在干脆明确地告诉大家，这是中央政府担保的，它的利率就会降下来，这样就把它的行为切割了，你是做一些公益事业，因为地方政府举债基本全是做地方基础设施公益事业，那你就用非市场化的手段来做，不要用市场化的手段，市场化的手段留给企业去做。如果我们能把这个前门开开，另一方面又把后门给补上，地方政府就比较容易的和这个市场切开，否则的话永远搅不清楚，地方政府要发展，它没有资金，那怎么办，要么问银行借，要么往市场上筹，所以这个市场和政府的界限是不清楚的，通过这个财政体制的改革，希望能把地方政府和市场切开。

当然，这个东西又涉及到官后面的问题，如果后门不关等于啥也没做，你相当于凭空给了地方政府又一个举债的手段，所以地方融资平台一定要跟地方政府沟通，我甚至的建议我们的开发区完全跟地方政府沟通，为什么开发区就不能由企业来做？哪怕它是国营企业，但它以企业行为来运作这个开发区，行不行，如果我们相信这个开发区最终能盈利，这是可能做到的，政府在这种安排下就可以做它该做的事情，就是公共服务。

最后一方面我想说的是，还是要充分发挥人代会的作用，如果我们这个人代会能真正发挥作用，我们的市场工程、书记工程，最后必须要通过人代会来讨论，我觉得好多面子工程、好多半拉子工程都不可能做，怎么做这件事情呢？两个方面，一个方面是加强各个专业委员会，让我们的专业委员会真正做起来，到美国去看一下他们后台雇的人数都是数百计、数千计的，我们的各级人代会后面后台的工作人员少得可怜，当你没有这些后台工作人员来做支撑的时候，人大代表想发挥自己的作用是比较困难的。再一个，能不能让我们的人大代表专职，因为现在我们的人大代表完全是兼职，甚至仅仅是一种荣誉，每年开两个礼拜的会，大家都跑到北京来，有些人还专门拿着相机，穿上民族服装，成了一个Party，而不是一个议事的过程，他们回去之后能不能让每个人大代表每个月有4天的时间，工作时间，不是周末的时间，来做一些调研，工资要么由国家付，要么由单位付，因为单位出一个人大代表也是你的荣誉，这样增加它自己作为人大代表的责任感、荣誉感，更好发挥人大代表的作用。

总而言之，我想中国未来十年到20年的经济增长和过去这20年的经济增长肯定是不一样，大家预测说我们的经济增长率要下降到6%到7%，即使是这样，我想也不是一个容易达到的事情，需要我们政府仔细地考量一下政府在经济、社会中的定位。十八届三中全会把经济改革说得非常透彻，也在贯彻执行，但对政府改革，我觉得提得不够，中国要成为世界强国，要融入世界，仅有一个经济增长还是不够的，我们还需要一个所谓现代化的国家治理，还要有现代化的社会治理，政府的转型我觉得在这方面是至关重要的。

我就讲到这里，谢谢大家。