土地使用标准体系亟需修订

陈基伟

当前，越来越多的人认识到，土地资源等环境容量的刚性制约，已成为影响上海经济社会发展的关键因素。未来的发展迫切需要将土地资源约束的压力转化为上海城市创新的动力。面对构建保障和促进科学发展新机制提出的要求，上海现有土地使用标准体系的一些实施方式、环节程序、更新方法和技术指标还显得不够完善，相关机制等还需认真探索，与之配套的创新与改革已刻不容缓。需要我们认真借鉴国内外一些先进国家或地区的做法。

三则用地标准体系案例分析

日本用地分类注重多重属性混合兼容，突出用地复合性、多样性。

国内外土地稀缺的国家和地区都建立了层次分明、管理严格的用地标准层级体系，在用地划分上首先注重对不同层级间用地类别的衔接，其次是突出用地的功能或规划意向主导，体现出一定的开放性和灵活性；在用地规模使用上，注重多重属性混合兼容，突出用地的复合性、多样性；在标准体系的实施上，有完备的配套法律和细致的技术规范作为支撑。

（一）日本

日本土地为私有制，全国土地中私有土地占57%，但对公用事业政府一般可按照征用制度进行征地。私有土地交易采用审批制度，管理非常严格。在土地价格确定方面，采取公示地价制度。

1.用地分类体系。日本的土地分类体系层级相当分明，国土按照特性及规划目标划分为都市地域、农业地域、森林地域、自然公园地域和自然环境保全地域5类地域；对其中的都市地域，用地又分为15类，当中的用途地域是城市规划的核心区域；用途地域又细分为Ⅰ类居住专用区、Ⅱ类居住专用区、普通居住区、邻里商业区、商业区、准工业区、工业区和专用工业区8类,分别对建筑物的用途、高度、容积率、建筑密度作了详细的规定和限制，最大程度地确保了土地私有制下的城市环境质量水准。

日本还做到了两者较好结合，如不同级别对应不同审批主体，层层放权，提高了各级政府的效率，也降低了地方政府开发时的盲目性。独到的是，日本的市政、公共设施等用地已优先规划，但并未纳入用途地域的范畴。其设施规划自成独立系统，优先划定并作为强制性要求叠加在其他用地区划之上。如市政、公共设施的类型包括道路交通、公共开放空间、市政设施、水利设施、教育文化、医疗与社会福利和其他。对每一类型的包含开发项目也做了具体规定，如公共开放空间的包含开发项目有绿地公园、开放空间、游憩广场、墓地等，市政设施的包含开发项目有水厂、给水、排水、污水厂、电力、燃气、垃圾焚烧等。日本在实施层面也由政府直接强制管理，因此强化了对土地资源配置，并提高了城市设施使用效率。

2.土地使用标准。日本土地资源十分稀缺的国情和土地私有制度，决定了其土地利用非常节约集约，建设设计紧凑，如城市道路的自行车人行道一般采用混行；并非常重视地下空间资源利用，如在办公大楼下建变电站和下水泵站，地下商业街连接地铁车站等；以及周密做好规划前期调研，反复听取民意并日臻完善。日本虽无有关土地使用的系列标准，但对交通、绿化、城市规划建设等均有完善的法律体系和细致的技术规范做支撑，具体由国家层面的道路法、城市规划、都市绿地法、驻车场法、河川法、下水道法和建筑基准法等组成。

同时，用地分类注重多重属性混合兼容，突出用地复合性、多样性。一是强调“最小干预”的政府调控原则，为兼容性较强的用地分类管理预留足够弹性空间。如突出用地功能主导，“工业区”区别于“工业专用区”允许在区内进行居住、商业开发，其中以轻工业和服务设施为主的准工业区兼容度最高。二是地方政府通过制定符合自身实际的“建筑用途兼容控制导则”作为补充，强调整体规划前提下的用途控制指标调整，突出土地与地上物的复合利用。三是政府通过“划线”制度来明确未来10年城市开发建设的区域，达到防止城市无序蔓延、控制城市形态的目的。

（二）新加坡

新加坡也是典型的人多地少、寸土寸金的国家。土地为国有和私有的混合所有制度，其中国有约占87%，私有约占13%。政府实行强制性的土地征用政策，是为数不多的将住宅、商业和工业区用地全部纳入征地范围的国家。国有土地出让的使用权一般是99年，特别情况有30年或60年。

1.用地分类体系。新加坡用地规划分概念规划与总体规划／开发指导规划。概念规划偏战略性，仅为分片区编制总体规划提供框架，而总体规划／开发指导规划则直接指导、约束城市的用地开发建设。在概念规划中用地分为12类。在总体规划／开发指导规划中，用地被进一步细分为31类，如居住用地细分为居住、底层设商业的居住和商住，工业/商务被细分为商务园区、商务园区（白色）、商务1、商务1（白色）、商务2、商务2（白色）等等。其中白色用地是指为适应市场变化需要，在商业、居住、清洁工业或研发设施等诸如此类用途中允许混合开发，并可改变混合比例的用地。开发指导规划强调对总体规划中各类设施的详细配建标准和布局原则。

2.土地使用标准。新加坡总体规划中55个规划分区都制定了开发指导规划，规定了土地用途、发展密度、高度、交通组织、环境改善、步行和开敞空间体系、历史保护和开发等方方面面的开发指导细则和控制参数。如对镇级公共设施，每镇设镇中心，包含许多相对独立功能如医院、图书馆、体育中心、商业中心等设施，占地规模一般在10公顷左右；对邻里单元设邻里中心，内部集中社区菜市场、社区商店、理发店、餐饮场所、诊所等设施，用地规模一般在1公顷左右。开发指导规划对社区各项设施都有具体配建标准。

新加坡的开发指导规划体现了对公共设施配置的高度复合。一是空间复合，一处建筑综合体内往往复合图书馆、诊所等，并与地铁站点充分衔接，同时实现方便换乘；二是功能复合，对各类公共设施成组布置以利于公共活动的集中，如公共绿地和学校结合，学校篮球场也可供居民晚间使用。居民小区为无围墙开放式，内部道路也成为城市路网组成；三是用地复合，大型公共设施不再是独立用地，而是结合经营性用地集中配置，如镇一级(相当于地区级设施)的图书馆、诊所配置在大型商业中心内部。

（三）香港

香港80%的地域属丘陵山地,由香港岛、九龙半岛和新界(包括262个离岛)三部分组成。香港土地全部为政府所有，土地采用租用制，只租不卖，租期一般为75年，土地到期可续租。地价采用招标拍卖方式确定。

1.用地分类体系。香港用地分类采用广义的概括用途分类，其有利于归纳性质和规划影响相近的用途, 使土地用途更为灵活。主要分类依据是使用性质,同时兼顾经营方式、土地供给方式、投资主体及规划影响等因素。香港的土地概括用途分为居住、生产、公共服务、休憩、保育、交通、其他特定用途、杂项等18个类型。

香港城市规划体系分全港、次区域和地区三个层面，全港层面主要制订长远规划大纲, 贯彻政府土地用途、交通基础设施及环境方面政策，次区域层面在5个次区域演绎为更具体的规划目标，地区层面则主要是编制法定图则。法定图则对片区的用地性质、开发强度、配套设施、道路交通和城市设计等做详细规定，图则用地分类只是一种广义的用途划分（没有中类和小类），其最大特点是对18个用地类型只规划意向用途，不再具体指定唯一功能,使得用地更为灵活。并在“其他特定用途”中推行“混合用途”概念，发展相互协调土地多样用途，以适应不断变化的市场需求。

2.土地使用标准。香港土地用途规划和控制的法律架构已相当齐全, 其中《香港规划标准与准则》是进行土地用途规划控制的主要技术文件，列明政府根据什么准则拟定各类土地用途和设施的比例、位置及地盘规定。该准则适用于香港规划体系的所有三个层面。《准则》可根据土地需求、地方情况、发展限制及可用资源等情况灵活变通，避免与规划标准间冲突，但另需行政审批。如规定一所有30间课室及共开办30班全日班的小学，可容纳765名6-11岁儿童，需要的地盘面积为6200平方米，服务范围为当地社区；另如专门学院无既定标准，预留用地面积介于2000平方米至7000平方米之间，由教育局长按个别情况给予意见，服务范围为全港。

香港在地区层面主要是依据法定图则对土地用途实行规划控制。用地单位一般根据图则上经常准许的用途，拟定建设用途方案。

几点建议

土地使用标准是对土地资源使用的源头上控制，是促进上海建设节约集约型城市的前提条件。

上海市人多地少、人地矛盾十分尖锐，未来土地资源增量空间极为有限。执行土地使用标准，是深入落实“节约优先”战略的基本要求和重要手段，是促进土地利用方式转变和经济发展方式转变的有效措施。

近年来，上海市通过调控土地供应总量、优化用地结构、完善体制机制等多种措施和途径，不断强化土地管理参与宏观调控的能力。但上海人口稠密，土地资源紧缺，经济社会各部门的发展都受到空间范围狭小的制约，随着城市的发展、产业结构的调整升级和人民生活水平的提高，土地资源瓶颈问题日益突出，必须在更大程度上实现土地的节约集约利用。土地使用标准是对土地资源使用的源头上控制，是促进上海建设节约集约型城市的前提条件。

中国由于同国外体制差异，存在规划和国土两套管理、两套用地指标体系，规划指标体系重在规划用地选址，国土指标体系则重在项目用地审批。目前，上海市规划国土管理部门虽然初步建立了用地标准体系，但整体看体系还不够紧密与全面，偏重对用地规模在审批环节的控制，关口较偏后，在规划用地理念、技术方法、环节程序和控制方式等方面与国外存在不小差距。需要我们认真对国内外先进国家地区经验加以借鉴。

增加综合用地分类并开展有关功能复合用地指标的研究。借鉴新加坡和日本，加强对土地、建筑物相容性研究，结合本市特点展开专题调研，如相邻权的问题、用途转变增值收益计算等，研究不同性质用地和不同功能建筑物的空间、时间复合效用，明确可兼容地类及其比例要求等，提高用地效率和用地强度。

建立全市“横向到边、竖向到底”的指标覆盖。用地标准体系应与时俱进，不断纳入新增用地类型，并为未来发展留有余地。借鉴国家和外省市做法，加强对新增用地类型标准研究，对既有标准体系适用性开展定期评估，及时发现与修订当中不适用标准，强化项目用地个案的节地论证，制定保障实施细则。

强化对公益性设施用地的细分，提高规划公共管理的针对性。借鉴日本，强化政府公共政策对公益性用地的保障与控制，对难以市场有效配置的公益性设施和市政设施用地做进一步细分，以利于政府直接调控和项目落实。对商业办公、工业仓储等市场化用地可并类或粗分，以利于依靠市场机制进行调控。

加强对不同用地分类与建筑物设施功能利用的引导。标准体系应为政府管理服务。借鉴日本和中国香港，结合当前多种开发形态，制定一个基本涵盖城市生活的土地用途及建筑设施分类表，引导不同类型用地或建筑物功能间的可行转换。方便开发控制中的用途转换管理，及作为规划审批和建筑用途管理依据。

转变静态控制方法适度增加标准体系的开放性。当前标准体系把土地用途与建筑用途基本上等同。借鉴香港法定图则，简化规划分类层次与分类数量，对现有标准体系以大、中类为主适度精简，缩减小类。大、中类适用总规编制，总规以下以具体规划管理标准为主，便于根据发展现实对不同用地性质改良。

（作者系上海市国土资源调查研究院高级工程师、博士。周知秋编辑，工作邮箱：zhouzq@thepaper.cn）