改进预算管理，完善税收体系，事权与支出责任相适应财税改革，迈向现代财政制度（政策解读）[2014-07-03]

2014年7月3日 来源：人民日报

财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。6月30日，中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，社会各界的关注目光，再次聚焦新一轮财税改革。

财税体制改革，发挥着突破口的作用

“财政职能、财税体制最具综合性，不仅政府部门的所有活动需要财政支出支撑，财税与企业、居民的联系也最广泛、最紧密。财政制度安排涉及社会的各个领域，财税改革是全面深化改革的关键。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇表示。

改革开放以来，财税体制改革始终承担着“先行军”的使命，发挥着突破口的作用。新中国成立以来，我国财税体制历经多次调整，大体上经历了从“统收统支”到“分灶吃饭”的包干制、再到“分税制”的沿革历程。特别是1994年实施的工商税制和分税制财政体制改革，涉及范围广、调整力度大，对经济社会产生了深远影响，成为我国财政史上的一个重要里程碑。

1994年财税体制改革，主要内容是改革工商税制，实施新的税收制度；实行分税制财政体制。这次改革，建立了适应社会主义市场经济的财税体制的基本框架，调动了各方积极性，激发了市场活力，为我国经济持续健康发展奠定了基础。

20年来，我国财税体制又经过了多次调整和完善：逐步消除“内外有别”的税费制度，全面统一内外资企业税制，让各类企业站在同一起跑线上，促进市场公平竞争；推进农村税费改革，全面取消农业税，着力减轻农民负担；建立完善转移支付制度，促进基本公共服务均等化；建立完善部门预算和国库集中收付制度，规范财政收支；实施政府采购管理制度改革，提高财政支出效益，降低行政运行成本；实施成品油税费改革，进一步理顺税费关系，鼓励节能减排，建立科学发展的机制等。

“通过这些调整和完善，我国现代财税体制基本框架初步形成。它的突出特点是适应社会主义市场经济体制要求，同时又较好地借鉴和体现了国际一般原则，为建立现代财政制度奠定了良好基础。”财政部财科所副所长刘尚希认为。

现行财税体制存在不足，一些深层次矛盾逐渐显现

当前，我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，经济运行和社会发展呈现出许多新的变化，财税体制的职能和调控力度也在不断加大。然而，现行财税体制还存在一些问题和不足，不能很好适应改革发展新形势的要求，一些深层次的矛盾逐渐显现。

“税收优惠政策过多过滥是一个突出问题。一些地方为了招商引资，向企业许诺只要前来投资落户，就可以享受最优惠的税收政策。”刘尚希说，现在很多地方争相建立五花八门的开发区、高新区，在税收政策上往往都有特殊优惠。区域内的企业有税收优惠，区域外的企业没有优惠，就会造成区域之间企业税负的不公平。还有一些地方政府违规变相减免税，把从企业收上来的税，以各种名义又返还给企业，结果导致财政收入虚增、乱用。这种政策倾斜造成的“税收洼地”危害很大，不利于公平竞争和统一市场环境建设，阻碍了市场在资源配置中发挥决定性作用。

“重点支出挂钩机制，在特定发展阶段发挥了积极作用，但现在看来也有不合理的一面。”一位西部地区基层财政干部说，基层市县之间的经济发展差距很大，经济好的市县一年财政收入高达上百亿元，穷的只有几亿元。像医疗卫生、社保这类重点支出，如果与财政收支增速挂钩，就会造成穷的市县投入力度，远远低于经济发展好的市县，使保障水平进一步拉大。

据统计，目前与财政收支增幅或生产总值挂钩的重点支出涉及教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等7类，2013年这7类重点支出即占全国财政支出的47.5%。支出挂钩机制还导致了财力的固化，使各级政府很难统筹安排预算，有的事项是亟待投入却没钱，有的事项则是“钱等项目”，影响了财政运行效率。

同时，中央和地方事权与支出责任划分不清晰、不合理、不规范；转移支付制度不尽完善，项目过多、规模过大，资金分散难以形成合力，也造成财政资金效率降低，不利于推进基本公共服务均等化。在解决产能过剩、调节收入分配、促进资源节约和生态环境保护方面，现行税收制度的功能较弱，有待在未来的改革中继续完善。

实现国家治理体系和治理能力现代化，财税体制要有根本性突破

在我国经济社会发展的新形势下，构建科学的财税体制，将国家治理的基础夯得更实，更好地发挥重要支柱作用，新一轮的财税体制改革应该从何着手？

“新一轮财税体制改革，是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，是立足全局、着眼长远的制度创新。”财政部财科所所长贾康表示，实现国家治理体系和治理能力现代化，财税体制首先要有根本性突破。深化财税体制改革的目标，是建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。

新一轮财税改革将重点推进3个方面的改革：改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度；深化税收制度改革，优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税，建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用；调整中央和地方政府间财政关系，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。

“全面深化改革，不是某一个领域的改革，也不是某几个领域的改革，而是全面的涉及所有领域的改革。显然，这场战役的部署，要从构筑国家治理体系的基础和支柱做起。”高培勇说，也就是从财政作为国家治理的基础和重要支柱出发，从财税体制作为国家治理体系的重要组成部分要在更高层次、更广范围发挥更大作用出发，构筑顺应历史规律、切合时代潮流、代表发展方向的现代财政制度，应当也必须是新一轮财税体制改革的基本立足点。

记者：李丽辉