政府改革应有新方向

·全局·

政府改革

应有新方向

姚洋

如果中国能实现十八届三中全会提出的改革目标，那中国的经济制度会向前迈进一大步，即向着市场的方向迈进一大步。但是在十八届三中全会报告里，没有足够强调政府自身的改革。

我个人认为，如果政府的改革不能往前推进，经济改革本身有可能比较难推动。另一方面，即使经济改革推动下去了，由于政府没有改，改革的成果也会受到影响。为什么说仅有经济改革是不够的呢？简单的，可以从四个方面来看。

第一点，政府占据的资源还是过大。中国政府预算内收入占到GDP的22%左右，这个数听起来不是很大，但是如果把政府的其他收入（比如社保、卖地收入等）包括进来，用所谓的全口径收入计算，那么政府的收入会占到GDP三分之一，而且还在增长。另外，国有企业增加值占到GDP三分之一。仅此两项，占到整个经济的三分之二。可见，政府在经济中占据的资源还是非常大。在这种情况下，给民营企业、民间力量留下来的空间非常小。

第二点，政府的企业在市场中是一种非市场性因素，比如国有企业的运作很难说是完全符合市场原则的，特别是一些大型的垄断企业，其目标不仅是以营利为目的，政府还强加了很多政策目标、社会目标，使得它们的行为扭曲了。另一方面，地方政府通过所谓的融资平台，直接或者间接控制了大量的资源。由于它们的存在，中国的金融市场被扭曲了。

比如城投债的问题，现在有一部分学者，也有很多政府官员认为，地方政府债务改革的方向，就是发行更多的城投债，直接由市场来管。既然我们管不了它们，把这个任务交给市场，这样做行不行？我感觉这样做风险太高了，毕竟这些融资平台不是一个真正的市场主体。简单说，它们会不计成本地到市场上融资，我们发现，结果是城投债答应的回报率远远高于市场上应该给的回报率，造成了很多问题。其中一个很大的问题，就是挤出了企业债，另一方面支撑了中国在二渠道的利率市场化、非正规的利率市场化过程中，推高了利率，实际是把中国经济运行推到一个高风险的区段中。

第三点，地方政府有非常强的GDP冲动。再加上现在的干部选拔制度，通常来说一个城市的市长也好，书记也好，很少在一个城市能干满一届。平均而言3.7年，中位数3.2年，一半的人3年之后就走掉了。在这种情况下，他们搞经济建设不计成本，以前搞土地开发，现在土地开发潜力越来越少，国家说缺能源，又要搞煤制气，把煤换成气，成本极其高，这根本没有前途。由于地方政府觉得既然中央要求我们，找替代能源，这又能拉上GDP，那何乐而不为？这当然跟中国的税收制度有关，中国主要是流转税、增值税，只要一开工，一卖东西就收税，不是一个以利润为导向的税收体制，造成极大的浪费，同时也造成极大的环境破坏。

第四点，政府官僚化倾向非常严重。事实上中国整个国家架构是在变成官僚阶层自己的国家。在中央层面，上一届政府已经出现，这届政府延续了。各个部委的权力越来越大，大到直接和我们改革方案相对立的地步。权力分散到各个官僚手里。最终不仅导致改革的停顿，也会导致国家体制出现巨大的问题。

由于这四个方面，政府改革要再一次推动。时任国务院总理朱镕基在上世纪90年代推动过一轮政府改革。那一轮主要是消减政府规模、简政放权，这次政府改革如果还只是按着简政放权这个路走，这是远远不够的。为了保证未来十年经济改革能顺利推行，我们的政府改革应该有新的方向。

如何改？国有企业改革现在是搞混合所有制。如果混合所有制最后的结果还是由政府来控制企业，企业的总经理、董事长，还是由国资委来任命，甚至由组织部来任命，这样改是没有任何意义的。最重要的还是谁来控制这个企业。

更重要的是剥离政府的经济功能。这个说了很多次，政府该做政府的事，企业该做企业的事，为什么老剥离不了呢？可能我们要反思一下过去30年搞改革的历程。过去30年改革成功的经验，就是让地方政府竞争，参与经济运行，到了今天这条路子走不通了，实际上是在强化政府在经济中的地位，包括城投债的问题。特别是在基础设施、公益事业这些领域，能不能有更加明确的方式。所谓划清政府的职能落到实处，我们天天这么说，但是没有一个抓手，能不能从基础设施融资开始，不要到市场上融资，该政府发债就发债，最后以税收作为担保，而不是让地方政府到市场上去发。是不是可以下一道死命令，地方政府不能再建新企业，地方政府不能再参股，包括所谓的融资平台、直接间接的参股企业，哪怕是所谓的混合所有制，把这个联系斩断。

第二方面，增强地方人大的监督功能，强化各种专业委员会，没有这些专业委员会，发挥地方政府作用是非常困难的。地方人大代表现在完全是业余的，一两个星期开会，变成专职的，其他时候全是业余的，根本没有这个时间和精力，也没这个能力去监管政府。怎么去监管呢？要靠一些专业委员会。

再一个，人大代表能不能变成兼职化？每个月给他两天的时间，由政府出工资也好，单位出工资也好，给他两天时间行使人大代表的责任，他就会关注一些事情。

（作者系北京大学国家发展研究院院长）

·教育·

从英语退出高考

看教育模式转变

陈同辉

近期中国教育学会会长透露高考将取消英语考试的消息引发许多讨论。完整的消息为英语退出高考，改为社会考试。学生高中三年可以考多次，成绩和大学英语四六级一样分等级，高考招生时，不同的学校会对英语提出不同的等级要求。

其实民间取消英语高考呼声由来已久，以往教育部总是持反对态度，如今在呼声渐消之际反而主动取消英语高考，令许多人觉得意外。笔者以为取消高考英语只是中国教育制度众多改革中的一点，这意味着中国教育制度正逐渐改变以往僵化低效的模式，向更加灵活、更满足个人以及社会经济发展需求的方向转变。要理解这种转变，首先必须了解中国经济目前正经历的转变：因成本、环境以及人民币汇率等因素，低端劳动力密集型制造业正逐渐退出中国，服务业日渐成为中国吸纳劳动力就业的最大产业。有鉴于此，李克强总理于2013年9月曾指出：服务业是新支撑点，作为最大的就业容纳器，将为经济转型缓解压力。

服务业之所以能吸收大量的劳动力，原因在于其无法规模化、机械化，甚至大部分服务业无法贸易化，比如理发就是必须在一定时间内提供一对一服务，护士在一定时间内只能对一个病人提供护理服务。此外，服务业不仅可以吸收大量的劳动力，而且作为无法规模化、机械化以及贸易化特性的副产品，从低端制造业中退出的劳动者，进入服务业后，收入会得到极大的提升。因此我们可以观察到发达国家虽然没有大量的制造业，但中产阶级的人口占比最高，反而制造业就业人口占比高的经济体，收入结构呈金字塔结构。对于服务业这种特性，美国经济学者富克斯曾经根据美国服务业的数据得出结论：服务需求的收入弹性大于1，而需求价格弹性较低。这意味着服务不仅消耗国民收入中越来越大的份额，同时也吸纳了国民就业中越来越大的份额。以日本为例，随着日本进入后工业时代，制造业从业人员占比在1992年达到顶峰之后便一路下降，在此后支撑日本就业的便是以商业与服务业为主的第三产业，特别是其中的医疗、护理、餐饮业等，数据上，日本服务业就业人口占比接近70%，产值占GDP比重接近75%。

如果承认中国经济向服务业的转型方向的趋势无法避免，我们也必须认识到服务业与制造业的不同：服务业所提供的就业岗位丰富多样，所需技能亦各不相同，与制造业特别是中低端制造业所需的统一规格就业岗位形成鲜明对比。公共基础教育作为国家为经济发展提供人才培训的主要机构，面对中国经济产业结构的这种转变也必然作出相应的变革。

以欧美日发达经济体为例，欧美日发达经济体整体划分为高端制造业以及与之配套的生产性服务业、普通服务业，与此相对应的教育结构为在普及型基础教育之上存在高级精英教育与职业技能型教育的清晰划分。前者更加注重高级知识的掌握与探索，以在全球化中设计与制造出富有竞争力的产品，后者更加注重服务业中相关细分行业的职业技能培训。所以在欧美日可以很容易找到这样的例子：许多非大学毕业劳动者，即使不会外语以及简单的数学运算，收入也不低于坐办公室的大学毕业生，原因就在于他们在各自所处的服务业领域拥有一项生存技能，而社会给这些技能足够的回报以支持其足以以此为生，达到小康生活水准。当然这些例子的对立面，则是一些精英教育培养出来的优秀毕业生能力极强，不仅基础知识扎实，亦极富创造力，能够在高端制造业的研发与设计方面走在相关领域的最前沿。

结合发达国家经验，对即将进入以服务业为主的中国而言，继续保持一刀切的教育模式，对公共财政资源而言是一种无效浪费。具体来说，比如外语教育，对大部分服务业从业者而言，外语并非一项必需的生活技能，即使对于需要外语的一部分服务业，对于外语的要求也不尽相同。在此情况下，由国家统一提供外语教育产品，其必要性前提已经不复存在。

同时我们必须意识到，由国家提供的公共外语教育本身也是低效的，简单的例证便是大量学生在经历9年的英语教育后仍无法与外国人有效沟通，甚至阅读外文都存在极大困难。语言作为一项交流技能，将这部分教育交由社会，采取市场化的原则提供产品，显然更加高效，更何况在目前社会上已经有一套比学校外语教育更为完整有效的教育体系与评价系统，这也为逐渐减弱乃至取消公共外语教育提供社会基础。

对于公共教育而言，国家在有限的资源下增加对普通大众在文学、社会道德以及相关服务业知识技能方面的培训，更加符合中国社会与经济发展的需求。如果我们关注社会观点，可以发现这几年“大学无用论”正在民间兴起，一些舆论认为这是中国大学教育陈腐没落的标志，在笔者看来，“大学无用论”恰是中国经济结构转型下的自然产物：一个日益发达的经济体，给予社会劳动者更加广阔的就业方向与选择，并非人人都过独木桥才能养家糊口。

中国目前一刀切的教育体系并不能满足中国经济结构转型背景下劳动者对特定知识技能的需求。实际上，据中国教育协会会长透露，在取消英语高考的同时，教育系统将加强语文与数学的教育，同时，教育部最近提出将接近85%比例的普通高校转型为职业技术学院，这些转变与取消高考英语结合在一起，正是对中国经济结构转变的配合呼应。

一些观点认为取消英语高考会增加个人负担，笔者以为这种观点仍旧停留在过去，忽视了当今社会所面临的经济结构改变。整体而言，取消高考英语虽然不可避免地弱化公共英语教育水准，但这块的短板可以由更加高效的社会外语教育机构提供。简单地分类，对于未来立志进入商业或者服务业的学生而言，与其花时间与金钱在并无必要的外语学习上，不如分配资源在与其未来相关职业的学习上，更有助于其在就职中提高竞争力，并在职业生涯提供更高质量的服务品质。而对于未来职业规划中需要外语的学生，在社会上接受由更加高效的外语教育机构所提供的服务产品，即使支付些费用，但从时间与成效上看性价比更高。

综合来说，在中国经济结构转型背景下，中国教育体制改革正在拉开序幕：建立多层次，满足多需求，由国家与社会相结合共同提供教育产品的时代正逐渐到来，而英语退出高考只是其中的一步。这种变革，无论对社会还是个人都极有益处。

（作者系经济学者）

·国际·

莫迪的“经济至上”

与对华政策

赵干城

印度新总理纳伦德拉·莫迪脱颖而出，在本次印度议会大选中率领人民党获得了历史性胜利，不但令分析师大跌眼镜，而且也使政策分析人员对他施政前景产生诸多乐观预测。人民党上一次令人大跌眼镜是2004年选举的惨败，当时印度崛起已显端倪，人民党内部不免就沾沾自喜，提出的“印度大放光芒”竞选口号听上去非常鼓舞人心，其实却不得要领。这次高票胜出或可使该党持略谨慎的态度，毕竟治大国不易，治一个仍然穷困落后且意见极端分歧的大国尤其不易。

莫迪具有执政古杰拉特邦十数年的经验，以及因此赢得的名声，当然深谙民众要的是什么。根据印度媒体在选举前后所做的民调，国大党在选举中对莫迪的大肆攻击集中在他的“印度教至上”主义，要选民注意此人上台，印度各民族必不和，进而所有人都会吃亏，但民调显示，选民对这个所谓的“强硬民族主义”议题并不感兴趣，所以莫迪的胜出首先是国大党选举纲领根本不得要领，这和上次人民党失败不无类似之处。选民关注的是经济民生，投莫迪票者在街头访谈时声称新总理只要把他在古杰拉特邦实现的成绩在其他地方实现一半，他们就满意了。这个看法应是观察莫迪施政的切入点。

莫迪预期将推行的“经济发展至上”主义引起各方关注。由于国大党后期执政过度受制于党派之争，因此尽管辛格是经济学家，但改革乏善可陈确实成为近年来印度发展的特征，莫迪的出身和牛津剑桥一点关系都没有，但反而是因为这点，他可以比较无所顾忌地真正服务于国家整体利益而不受制于利益集团的“扯后腿”。又由于国大党已经沦为在议会中只有50来席的“小党”，因此没有什么政治力量可以阻挡莫迪大刀阔斧地进行改革，诸如引进外资、开放投资领域、降低关税、建立外国投资特区等措施，只要莫迪有意，都可一试，就算试验失败，一时半会他也下不了台。这个底气在印度政坛上好久没有出现了，但要看人民党是否抓得住机遇以及党内是否保持足够的团结。

印度的上述进程值得中国关注。在当下的中印关系中，经贸是重要一块，且比较具正面意义，但近年来随着中国的突飞猛进，双方的差距快速拉大，以至于中国已成为印度外贸逆差的最大来源国，这让印度很难接受，并且由于这个原因，双边贸易自2011年达到750亿美元的峰值后呈下降趋势，而去年达成的在印度建“中国工业投资特区”的计划迄今也无下文。看来2010年双方曾经表示要在2015年使贸易额达到1000亿美元的目标届时或无法实现。莫迪专注于经济发展，且非常看好中国的经验，特别是广东的开放经验，希望他的这种关注可以迅速化为务实的政策，这将对中印关系产生很积极的影响。

莫迪的“印度教至上”民族主义被解读为他在竞选期间跑到藏南发表强硬言论的根源。不过这是误读。印度任何领导人，无论有否印度教民族主义色彩，例如辛格是锡克族，与印度教差之甚远，但在这个问题上同样“民族主义”，所以莫迪并非例外，或者说印度对华政策并无明显的党派之分。正确的问题是莫迪接下来当政的5年，中印边境形势是否可能恶化？纵观过去10年的形势起伏，虽然双方偶有矛盾分歧，有些还比较尖锐，如去年的“帐篷对峙”，但就算是最强硬的印度人士也承认，边境地区的和平安宁是得到维护的，双方发生冲突的概率极低，这要归功于两国领导层的见识和智慧，双方已经打造的各种机制发挥了有益的作用。看不出莫迪会弃此而改走其他崎岖小道。

莫迪胜出后，国际舆论纷纷猜测，认为此胜是历史性的，将带来全新的印度。虽然是猜测，但从中国的角度观察，一个全新的印度会是什么样的印度，这个问题值得研究。很多中国公众认为，一个强大的印度未必对中国有利，这固然有一定逻辑，但如果换个方式提问：一个自信的印度对中印关系有利吗？回答可能不同，因为自信的印度肯定就不是被他国用来打牌的印度。莫迪可算是非常自信的领导人，希望他的自信在对华政策上最终落实为合作与信任的提升。

（作者系上海国际问题研究院亚太中心主任。郑景昕编辑，工作邮箱：zhengjingxin@wxjt.com.cn）