“嘉禾事件”十年再反思

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回顾嘉禾事件，联想到至今各地有增无减的“血拆”事件，我至今认为，包括嘉禾事件涉案人员在内的大多数基层官员的出发点是想干一番事业的，而非蓄意伤害民众。但实际工作中，有关官员为什么又干出明显违法、违规、违背共产党执政宗旨的事情来呢？不能不说，嘉禾事件的教训没有被各级政府官员真正吸取。

王才亮

2014年3月21日凌晨，山东平度市凤台街道杜家疃村发生一起纵火案。几位失地农民为保卫自己的土地，搭起帐篷轮班驻守，突然夜半火起，导致一死三伤。几天后，当地公安机关宣告破案，抓获纵火犯七人，初步结论是征地拆迁纠纷导致。这一把火，让所有正常人感到震惊。为牟取土地使用权换手带来的巨大利益，对地上房屋及其附着物拆迁活动的凶残度，又一次突破法律与道德底线。

此刻，我想起十年前发生在湖南郴州市嘉禾县的拆迁事件。

一、嘉禾事件发生的背景

2001年6月13日，国务院发布第305号令，公布新版《城市房屋拆迁管理条例》。该条例于同年11月1日开始实施，1991年版《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。

相较于修改前，新版条例有两个关键性的变化。一是开发商成为拆迁方，依靠政府支持，可通过裁决与执行，强拆本是与自己地位平等的被拆迁人的房屋。二是改变了1991年版条例中以解决居民住房困难问题为目的之一的规定，取消了“安置”的方式，而以“市场估价”作为拆迁补偿的主要方式。这样一来，拆迁进度明显加快，一场大拆大建的浪潮在全国兴起。

如人们所预料的，新条例实施后，拆迁矛盾很快激化。2002年12月4日，江苏南京市中华门剪子巷，被拆迁人周跃平因遭强拆而自焚；2003年8月22日，仍是在南京，又发生邓府巷被拆迁人翁彪自焚死亡事件。2003年9月15日上午8时40分左右，安徽池州市青阳县蓉城镇被拆迁人朱正亮在北京天安门金水桥前朝自己身上泼汽油后点燃，起火当场被执勤民警扑灭。朱正亮被烧伤，入北京一家医院治疗。

三起被拆迁人自焚事件的缘由，均是拆迁双方对拆迁补偿标准发生争议。一个不争的事实是，被拆迁人能拿到的补偿费不足以买到相同条件的房屋。

朱正亮自焚事件的发生，将社会对拆迁问题的关注推向高潮。2003年9月19日，国务院办公厅发出《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》，要求各级政府和部门正确处理城市建设发展与保护群众具体利益之间的关系，通过加强管理，依法行政，既保证发展的需要，又能够防止引发社会群体性事件，维护社会稳定。

通知下发后，各地进行了排查，的确有明显效果。然而，各地的拆迁高潮已经掀起。如何在被拆迁人有不同意见的情况下，通过做好说服工作，使之“心悦诚服”地签约而不发生自焚等极端事件？各地官员开动脑筋，诸多奇门怪招应运而生。

二、央视与嘉禾事件

我是作为中央电视台邀请的专家介入嘉禾事件的。2004年5月10日中午11时半，刚在武汉结束一起拆迁行政案件的开庭，我就从央视《东方时空》栏目的子栏目《时空连线》编导那里得知，《时空连线》与其他栏目共八名记者已于前一天赶到湖南嘉禾县采访一起拆迁事件，需要我前去提供法律咨询。

央视一下派这么多记者到一个县城采访，是少见的。这要从5月8日北京《新京报》的一篇报道说起。

当天，《新京报》刊发了题为《拆迁引发姐妹同日离婚》的报道，讲的是湖南嘉禾县为推动该县珠泉商贸城项目的拆迁，要求机关干部和教师停职，转做拆迁户亲属的“四包”工作（即，包在规定期限内完成拆迁补偿评估工作、签订好补偿协议、腾房并交付各种证件、协助做好妥善安置工作），完不成任务者暂停原单位工作、停发工资（简称“两停”）。为避免丈夫受牵连，一对姐妹被迫与各自的丈夫离婚。这是刚在一些地方流行的“株连式拆迁”模式。

该报道引起了社会的广泛关注。央视作为主流媒体，前往采访无疑是正常的。按照先前的分工，一组记者主要向县委、县政府了解情况，另一组记者主要是向当地群众了解情况。记者们一天采访下来，发现领导和群众说的正相反。官方说是依法拆迁，嘉禾县委、县政府还给中央有关部门报送了《情况汇报》，而被拆迁人纷纷向记者反映违法拆迁的情况。

谁在说假话呢?记者们求助于大本营，进而找到我这个专业人士。我立即退掉当晚原定回京的火车票，于11日早上7时半赶到央视记者下榻的嘉禾县宾馆，与记者们会合，初步了解到嘉禾拆迁的有关情况。

听过情况介绍，我建议记者们仍按计划采访，我留在房间阅读县政府提交的两大本证明嘉禾县珠泉商贸城拆迁和建设项目“合法”的材料，约定中午再碰头。

这两本整理得整整齐齐的材料，一本主要是有关批准手续，另一本是县委、县政府、县人大等部门有关该项目的文件资料。

看完材料，我不禁倒吸了口凉气。从表面上看，该项目手续应有尽有，似乎很完备，然而“完备”的后面是违法运作。我把阅卷的看法一一列出，共八点，与日后建设部和湖南省政府的结论几乎一致。

午餐后，我与央视记者交换了意见，建议采访重点应从拆迁手段的违法问题转移到整个项目违法运作的角度上来。

随后我回京，赶到央视，向指挥前方采访的制片人、主持人等通报情况。大家一致认为，调整采访角度十分必要。这时前方记者不断反馈信息，采访更加艰难。然而，大家认为,现有的采访结果足以证明嘉禾县委、县政府在给有关部门的《情况汇报》中说了假话，该项目的违法性已无可争辩，于是要求前方记者将资料通过当地电视台传送过来。

但是，郴州市委宣传部传令当地电视台和邮局不得让央视记者传输有关资料。一阵调兵遣将之后，前方记者奉令冒着倾盆大雨驱车200多公里赶到广东韶关市，通过韶关电视台传送资料。

至于第二天早上播出的节目，大家商议，仍按原思路只讲拆迁手段违法的问题。由于嘉禾县的领导不愿出面连线，栏目组决定由前方记者冒雨在现场报道，北京方面请北京大学政府管理学院的张国庆教授作为嘉宾连线。

13日早上7时15分，CCTV-1频道在《东方时空》中播出《嘉禾拆迁调查之一：株连九族》，并于16时重播，CCTV-4频道和CCTV-新闻频道在当天相继重播该节目。节目结尾播放了我在嘉禾接受采访的短片，作为对下期节目的预告。这期节目在国内引起广泛关注。

13日下午，我如约来到中央电视台。由于早上节目的播出，湖南方面受到了触动，一位常务副县长同意出来连线，而县委书记则赶往北京做工作。按照计划，第二次节目就开始触及珠泉商贸城项目合法性的问题。这是一场在亿万观众面前的交锋，我与这位常务副县长在镜头前诚挚地交换了意见。

14日早上，《嘉禾拆迁调查之二：阴阳合同》播出。不久，嘉禾县时任县委书记周余武一行人赶到央视，向央视领导和栏目组记者表示要改正错误，请求不要重播。央视方面答应了这一请求。

但就在央视决定不重播节目、记者们陆续撤离嘉禾县城时，嘉禾县方面却采取了两个措施：一是继续扩散他们的《情况汇报》，全盘否定央视和《新京报》等媒体的报道；二是嘉禾县委、县政府召开了大会。5月17日，三名被拆迁人以“妨碍公务”的罪名遭到逮捕。

然而，欺上压下是行不通的。5月24日，建设部调查组进驻嘉禾。行前，建设部从央视调去了相关资料。此时我们预计，嘉禾问题到了彻底解决的时候，央视于是派出记者第三次前往嘉禾。

5月26日，央视放弃不再报道的承诺，《社会记录》栏目播出专题片《湖南嘉禾拆迁之痛》。5月28日，《东方时空》播出《嘉禾拆迁调查之三：渐露真相》。这期节目中最经典的部分转述如下：

记者发现，占地超过12万平方米，涉及拆迁居民1100户的嘉禾珠泉商贸城建设项目并不是国家投资，而是纯粹的商业性开发。为了推动该商业工程的拆迁工作，嘉禾县政府竟然出手相助，不仅打出了“谁影响嘉禾发展一阵子，我影响他一辈子”的口号，还创造性推出了“四包”、“两停”的株连政策，约有106人因为是被拆迁户的亲戚受到牵连。

有关嘉禾拆迁事件的两期节目播出之后，5月14日，嘉禾县政法委书记周贤勇针对节目内容明确表态：“经过这件事之后我们政府要回头看，有错就改。”

在接受完记者的采访之后，周贤勇又参加了县委、县政府召开的有关这次拆迁的大会，并第一个发言。周贤勇同时还有另外一个身份，就是嘉禾珠泉商贸城协调建设指挥部的总指挥长。在没有记者和摄像机的时候，周贤勇表现出了另外一副面孔。会议录音：“要搞些什么公益事业也要政府投资，记者会给你投资吗？蓄意违法犯罪、恶意和政府作对的，要严惩不贷（用力猛拍桌子），严惩不贷。”

这期节目播出后，舆论哗然。建设部、湖南省联合调查组对该项目运作过程进行了调查，很快向国务院提交了书面报告。

2004年6月4日上午，时任国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议。会议认为，嘉禾县珠泉商贸城是一个以商业营业用房为主的房地产开发项目，嘉禾事件“是一起集体滥用行政权力、违法违规、损害群众利益并造成极坏影响的事件”。

会议同意湖南省对嘉禾违法拆迁事件责任人的处理。相关处理情况是：撤销周余武嘉禾县委书记职务；撤销李世栋嘉禾县委副书记职务，并依法撤销其县长职务；给予李水福党内严重警告处分，责令其引咎辞去嘉禾县委副书记、嘉禾县常务副县长职务；给予嘉禾县政法委书记周贤勇留党察看一年处分；给予雷知先党内严重警告处分，免去其嘉禾县政府党组成员、县长助理职务。

至此，嘉禾事件告一段落。我6月5日在从浙江宁波返京的飞机上读到报纸上的报道，当晚，睡了一个月来最安宁的一觉。

三、嘉禾事件的教训与遗憾嘉禾事件以五名七品芝麻官失去乌纱帽而告一段落，这在共和国历史上是罕见的。在做出处理时，并没有发现这五名同志有个人问题，应当说处分是严厉的。许多地方官员为此抱不平，我多次在讲学中分析过其中的教训。

（一）嘉禾拆迁模式错在哪里

建设部和湖南省政府调查组的调查表明，嘉禾县珠泉商贸城项目存在以下八个方面的问题：

一、嘉禾县在未进行规划项目定点的情况下，为开发商发放《建设用地规划许可证》；二、先办理《建设用地批准书》，再补办土地使用权挂牌出让手续；三、在开发商未缴纳土地出让金的情况下，发放《国有土地使用证》；四、在缺乏拆迁计划、拆迁方案和拆迁安置资金足额到位证明等要件的情况下，为拆迁人发放《房屋拆迁许可证》；五、在没有按规定程序举行听证的情况下，对11户被拆迁人下达强制拆迁执行书；六、在项目实施过程中，县委、县政府滥用行政权力强制推进房屋拆迁，2003年12月份以来，先后对11名公职人员进行了降职、调离原工作岗位到边远乡镇工作等错误处理，并错误拘捕三人；七、拆迁中的问题经上访群众反映后，上级有关领导和部门曾多次责令纠正，但嘉禾县委、县政府对上报告已经进行自查自纠，实际却继续加大行政介入力度；八、在媒体对拆迁事件曝光后，嘉禾县委、县政府有关领导不能正确对待舆论监督，依然一意孤行。

这八个问题，在全国其他地方的非法拆迁活动中均不同程度地存在，只是在嘉禾事件中更典型一些。

（二）嘉禾事件的遗憾

嘉禾事件的教训之所以没有被重视，冷静分析，有以下六点原因：

1．理论指导错误

我还记得央视一位记者给我讲的嘉禾县原县委书记周余武对她说的一句话：“我们这么做，也是从外地学来的。”应当肯定，这是一句实话。无论是以“四包”、“两停”为代表的违法行政行为，还是以“招商引资”为名的越权行政问题，绝非嘉禾的发明。这些错误做法在指导理论上源于对“三个代表”重要思想的错误解读。据我所知，有一部分领导干部解读“党要代表人民群众根本利益”这一条时认为，为了“根本利益”，就可以牺牲人民群众的“眼前利益”、“局部利益”。把抽象的“根本利益”与具体的“眼前利益”、“局部利益”相对立，制定政策时便会以“根本利益”为由，不顾群众的实际利益，从而干出损害群众利益的事情，还搞“掩耳盗铃”式的自圆其说。

虽然十年前最高层就明确要“把公平正义放在第一位”，但两次“四万亿”的投资冲动证明，效率仍然是决策者首先考虑的问题。

2．目标的错位

为官一任，造福一方，搞工程的出发点无错，关键是要因地制宜、量力而行。比如，三万人口的嘉禾县城要搞占地近200亩的大市场。这个市场卖什么？谁会去买？要认真估算有无可能。至于要建成粤北、赣南、桂北、湘南最大的市场，更是脱离实际。郴州市是地处京广线、京珠高速公路旁的地级市，都不敢夸此海口，一个尚无支柱性产业的县城更不可能。制定出脱离现实的目标，只能是盲目蛮干。

然而在嘉禾事件后，各地的造城运动仍并未有所放缓。争当中心城市、搞超大地产项目成为“政绩工程”的亮点，一些地方不断出现“鬼城”、“空城”。

3．手段的功利性

发展一方经济，无疑要依法行事，在推进某项工作时，不能只问目的、不择手段。这些年来国内信访浪潮不减，举报不断的内容之一就是非法拆迁问题。十八大以来，高层反复强调依法治国，地方主政者再不依法执政，吃苦头是迟早的事。

需要重视的是，政府对“土地财政”的依赖越来越大，2013年全国土地出让收入超过四万亿元。正是由于这个原因，自嘉禾事件以来，大多数主导违法拆迁并导致血案发生的地方官员没有被问责，违法成本实际低至可以忽略不计的程度。这个问题不解决，“血拆”就无法遏制，依法治国将是水中捞月。

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