“环境监察队伍被赋予执法权”

早报记者 欧昌梅

4月24日，经历了四次审议的《环境保护法》（下称“环保法”）修订草案，在第十二届全国人大常委会第八次会议上被表决通过。

5月9日，早报记者在上海就此专访了环保部科技标准司司长熊跃辉。熊跃辉认为，新环保法最大的进步是赋予环境监察队伍执法权，这是对现有环保体制的最大突破。

熊跃辉曾在环保部华北环境保护督查中心担任主任一职五年，2013年，熊跃辉转任环保部科技标准司司长，从环境监察一线转向环境保护技术和环保标准的研究制定。

区域限批有了法律依据

东方早报：整个环保法修改过程是非常艰难的，包括环保部、民间环保机构及环保法专家，曾提出各种建议、意见，甚至是质疑，你怎么看待最终通过的《环保法》？

熊跃辉：新环保法基本吸纳集合了社会各个方面的意见和建议，尤其是环保部门的诉求和愿望基本上得到满足，环保人士、环保机构、研究部门等从事环保事业的人们的诉求也得到满足，大大出乎我们的意料。应该说，这是最科学、最能满足环境保护的一部法律。

从这次环保法的修改来看，说明了环保工作的重要性。不仅是环保部门要求修改这部法律，非环保界人士，包括全国人大代表、社会各界群众都有强烈要求，是非修不可的。很多人大代表表示，这次环保法修改很全面，意见采纳程度相当高。

有些立法人员未预估到，包括我们环保部门认为有些不可能写进去的规定最后都写进去了：如环境质量不达标、总量减排没有完成的，要实施区域限批。

东方早报：区域限批写进环保法，这对环保部门来说意味着怎样的变化？

熊跃辉：区域限批对一个地方的制裁和责任追究是比较严厉的，比如说，如果某个市大气质量没有达标，那就要停止全市范围内所有涉及废气排放新项目的审批。

过去，因为没有法律依据，只是一种行政管理措施和手段。不是法律，也不是法规，说白了拿不到台面上。环保部门不敢轻易用，即使是环境污染达到非常严重的程度，也没用过多少次。

现在区域限批有了法律依据，环保部门要敢用，可用、能用都要用。过去地方不执行，我们也没办法；但此后，不执行就违法了。

从地方政府来看，现在有些地方政府对环境污染问题，睁一只眼闭一只眼。上一级环保部门发现问题，（地方政府）就去改；没发现，就得过且过。有些地方老百姓不闹事，地方政府不查不管。媒体没有揭露，它就不管。

以后不管不行，影响环境质量，考核不过关，就影响项目审批。经济发展和环境质量是绑在一起的，地方政府发展经济的同时，必须保护好环境。

环境监察队伍执法权

东方早报：现在环境问题突出，社会各界对环保部门意见较大。新修订的《环保法》明确了环境保护基本理念、公众参与、法律责任等内容。但也有人提出，目前的环境保护体制机制还不顺畅，《环保法》是否解决了这一难题？

熊跃辉：环保部的诉求，包括区域限批、按日计罚和赋予环境执法队伍合法“名分”，环保法都吸纳了，其中赋予环境监察执法权是对体制最大的突破。

环境污染问题这么多，按理来说，需要强有力的执法队伍。“九五”、“十五”、“十一五”各时期的环境保护规划，基本上都没有完成。其中最重要的一个原因，就是执法不到位，这是最大的体制问题。

执法是至关重要的一个环节，但有法律有法规却没人执行。在这样的形势下，我们的环境监察队伍没有法律地位、没有执法权，一直是事业单位、事业编制，不属于行政执法队伍，没有权力穿制服，没有权力去处罚违法企业，财政经费也没有保障。

环保体制还有不顺的地方，但法律顺了，体制机制就顺了。

东方早报：目前，环保系统中环境监察队伍是怎样一个形态？

熊跃辉：国家层面有6个环境督查中心，往下有环境监察总队、环境监察支队、环境监察大队等。这个体系都是事业单位，过去没有处罚权。

东方早报：说到底，如何确保环境执法的有效性呢？

熊跃辉：权力是把双刃剑。现在权力已经在法律上予以确定，如果环境监管部门再监管不到位，再打击不了违法排污行为，对违法排污问题再视而不见、见而不管，这就是失职。

环保部已召开党组扩大会议，正在不断地研究贯彻落实、实施好新修订的环保法各个方面措施，包括政策、制度、条例、办法等。

过去执法不到位还有退路，没有法律依据、没有法律手段、没有法律地位。现在什么都解决了，执法不到位就没有理由了。

东方早报：目前各地环保部门隶属于当地政府，局长由本级政府任命并对本级政府负责，经费开支列入本级财政预算。有人大代表及学者认为，环保部门执法权被弱化，建议环保部对地方环保部门实行垂直管理，你觉得可行吗？

熊跃辉：法律规定，地方政府对环境质量负责。过去环境保护滞后于经济发展，现在至少要同等重视。过去依靠行政手段解决环境问题，现在要过渡到法律的、经济的、行政的综合手段去解决。

环境与经济发展并不是对立的关系。只有把责任交给各级人民政府，它才能平衡好这对关系，上一级环保部门平衡不了。

地方政府确定经济发展，如果发展经济不考虑环境问题，项目都上了，上一级环保部门怎么管？那永远只能是末端治理，环境问题要从源头管。

健康气候处只有两个人

东方早报：我们注意到，新环保法对环境与人体健康提出了要求，提出健全环境与健康监测、调查和风险评估制度，并鼓励开展环境质量对公众健康影响的研究。目前，环境与健康在整个环保工作中处于怎样的地位？

熊跃辉：新的环保法在总则和39条对环境与健康都提出了要求，这也是出乎我们意料的，这是第一次把环境与健康关系的研究在法律层面进行明确。

我们国家产业行业、加工企业门类繁多，尤其是化工企业有毒有害的废弃物品种多、分布广泛，无论是对水体还是对大气，影响都比较大。世界卫生组织已经明确PM2.5是致癌物质，这些污染物跟人体有什么关系，控制到什么水平才不至于对人体造成伤害。这些课题亟须研究，提出对策。

我们现在的研究、数据资料很薄弱，我们有健康处，却只是半个处、一个人。在环保部，环境健康这项工作是放在科技标准司的，叫健康与气候处：两个人，一个搞气候，一个搞健康。我觉得让一个司来负责这项工作也不为过。

东方早报：科技标准司下一步会通过哪些措施来完善这方面的工作？

熊跃辉：生态文明建设重要目标就是维护人的发展，让人们呼吸新鲜空气，喝上干净的水，吃上放心食物。无论是生态文明建设、人的发展，还是社会经济发展根本目标，都应该把保护人体健康作为重要问题来研究，政府一切工作都要把人的健康作为一个评判的标准。

环境与健康这个问题，从行政管理、科学研究、政策制定上都要考虑，尽量减少污染物对身体健康的影响。过去也是无法无据的，这次把这条加进去，非常重要，非常必要。

科技标准司已经组织相关的研究机构、卫生部门和环保部门，在研究对策。这几年我们下了很多功夫，对包括环境与健康的关系问题、人体暴露问题等，做了很多调查研究。但还有很多工作要做，包括从制度上如何落实法律规定，还要制定一系列的细则、管理办法、相关标准、监测数据，要从这些方面做准备。

环境标准制定任务艰巨

东方早报：环保部不久前公布了全国污染土壤调查的公报，中国的土壤污染形势还是比较严峻的。有专家提出，除了加紧启动土壤修复工程，土壤环境质量标准的修订也应跟上。现在的《土壤质量标准》是1995年实施的，2009年开始修订，为什么到现在还没有修订好？

熊跃辉：一个标准的修订不像起草文件那么简单，是建立在深入的科学研究基础上，要反复测算国内执行标准的成本、投入、社会经济发展的承受力，同时还要了解国际上发达国家及发展中国家历史上这类标准执行情况。一般情况下，一个标准的出台都要5年左右，长的需要10年。

土壤质量标准修订现在已经征求几次意见了，基本上是分几大类，按照土壤用途来制定标准，修订就是朝着这个方向来做的。

东方早报：环保标准的制定，需要综合考虑哪些因素？

熊跃辉：环境领域的标准目前在使用的有一千三四百个，环保部还压着一千多个标准没有制定出来。这是因为标准制定技术性很强，难度特别大。社会经济发展变化，标准也要相应变化。

一个标准后面就是一堆科学研究课题，需要反复测算，还要调研现有工艺技术能否满足标准要求。打个比方，如果电厂设立颗粒物排放每立方米30毫克才能达到标准，就要了解国际上有多少技术能满足这个要求。一半以上或者百分之六七十的企业都能满足这个要求，标准才能出台。

有的环境质量标准还需要机理研究，先要有基准研究。我们国家环境保护历史开始于1972年斯德哥尔摩环境首脑会议。基准研究能力欠缺，有的都是拿美国的研究来用。

标准制定还要具有超前性。治理PM2.5的相关标准制定得差不多了，现在一些地区比如珠三角地区，大气污染的主要污染物已不是PM2.5，而是臭氧。生成臭氧的前体物主要是VOC，即可挥发性有机物，我们现在就要考虑怎么治理VOC。

治污没法一口吃成大胖子

东方早报：近期发生多起水质异常事件，一件是兰州自来水苯含量严重超标，一件是汉江武汉段水质氨氮超标，还有就是江苏靖江市因长江水源水质异常，暂停全市供水。这几起事件反映了环境监管的哪些不足？

熊跃辉：这些事件的发生，背后有多方面原因，我总结了大致有三方面。

第一，工业企业比较集中的地区或流域，尤其是化工企业。东中部地区化工企业比较集中的一些流域，即使污染排放完全达到标准，也有可能出现这些问题。达标排放不是零排放，污染物有个积累叠加的过程，达到一定程度，造成总量超标，水环境异常。

第二，有些地区由于冬季枯水季节，一些污水积累在荷塘沟渠中，没有水稀释，加上蒸发，污染物囤积留下高浓度的废水。春季的时候，有了径流，把污染团冲到下游，下游水质就可能超标。原来的淮河，只要到洪水季节，下游就可能出现各种水污染问题。

第三种可能性，就是个别企业偷排偷放，尤其是化工废水，尽管量不多，但浓度很大。有些化工企业的釜残，是高浓度的污染物，企业没有能力处理，偷偷往流域排放。

东方早报：针对这些可能存在的原因，有什么办法可以解决？

熊跃辉：这就需要做战略环评、区域环评、园区环评等。单个项目在区域内是合法的，但考虑到整个区域的环境容量，如果超出区域环境容量，有污染排放的项目就不应该批。

过去忽略区域环评、战略环评，也没有强制要求，现在都开始要求做了。审批项目，要考虑污染物累积超标的因素。

东方早报：环境问题如此突出，整个环境系统是不是很紧张？

熊跃辉：过去，法律确实存在很不完善的地方，不能满足环境执法和环境监管的需求，作为环境从业者，压力比较大。

长期的污染排放至今，有的地方甚至到了积重难返的地步，比如滇池、太湖流域。这样一些重污染地区，由于几十年高强度污染物的排放，现在治理起来受到资金、技术、认识和政策的制约，难度确实很大。几十年积累的问题很难在一两年见到治理效果。

比如治理颗粒物污染，大家都知道交通污染贡献比较大。解决交通问题，车油路三者要协同起来才行。但车油路三者协调，不是环保部门一家能够解决的。目前来说，体制上职能交叉，政策打架，导致治理效率低下。

总而言之，中国环境污染历史欠账比较多，处理这些问题需要过程，一口吃不成胖子，要慢慢理顺。新环保法从体制机制上、从法律责任上，规定得很到位，让环境保护从业者、环境保护受益者看到了前景。下一步关键就是看执行，现在来看，环境保护义务和权力匹配度越来越高，相关部门恐怕也不敢不作为。