[访谈]刘煜辉：市政债试点亟待开启

在筹集城市公共基础设施建设所需要的巨额资金、解决地方债的诸多建议中,“开前门,堵后门”成为共识。本报专家委员会委员，中国社会科学院教授、广发证券首席经济学家刘煜辉认为，开启市政债试点就是“开前门”的重要途径。

为什么这么说？刘煜辉给出如下理由：

从现实看，城镇化是中国经济社会中长期发展战略的重要方面，正如李克强总理所说，“城镇化是我们未来最大的内需所在”。中国许多地方都面临城镇化所要求的公共基础设施建设资金短缺的压力。这个压力有多大？根据国家开发银行预测，未来3年我国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元。而从公共财政角度看，由于公共基础设施建设项目资金的期限结构特征以及成本收益的代际分布原因，公共基础设施建设投资有必要寻求外部融资支持。地方政府举债具有经济学意义的合理性。但在现有的公共投融资体制下，地方政府对公共基础设施建设的融资需求在现行体制下难以得到合理满足。正是由于这种矛盾，地方政府融资平台和影子银行等等融资方式开始繁荣，并导致地方债务的激增和失控的风险。 

在刘煜辉看来，由于GDP政绩考核的导向、缺乏审慎的公共投资计划和严格的预算约束，地方政府总是试图随时把握机会利用所有可能的举债资源，开启尽可能多的投资项目。而通过地方融资平台举债导致的地方政府债务隐形化的趋势，使得监管当局对于地方政府债务风险的监控变得更为困难。如果缺乏有效的债务治理机制，地方政府债务急剧膨胀有可能引发严重的财政风险和金融风险。 

解决问题的根本出路在于促进地方政府职能的根本性转变（地方事权的界定），进行债务约束的预算改革。这是又一共识。

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“建立事权和支出责任相适应的制度”，并明确“区域性公共服务作为地方事权”。刘煜辉认为，《决定》提出要建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，这为建立权责明晰、多元化的城市建设投融资体制指明了方向。 

央行行长周小川近几年来在多个场合都提及了“开前门、堵后门”，开启市政债试点的重要性。所谓市政债，一般是以政府税收等一般财政收入或项目收益为偿债来源，主要用于城市基础设施建设的债券，发行主体是地方政府或者授权机构。通过发行市政债融资，一方面可以运作周期较长的项目，在较大程度上帮助地方政府筹集资金、缓解城镇化建设过程中的资金困难；另一方面，此举以地方政府或者授权机构为发行主体，以政府税收等一般财政收入或项目收益为偿债来源，可促使地方政府以往隐性的、不规范的债务转变成显性的、规范的债务，避免盲目“上马”项目导致的风险。 

刘煜辉认为，“市政债”的突破，将从三个方面强化市场对于化解地方政府债务风险的信心：一是体现本届政府对于化解地方政府债务风险的重视；二是通过更加透明的方式赋予政府有约束的持续融资渠道，有助于解决地方政府债务的“期限错配”，缓解地方政府的短期周转压力，并在很大程度上减轻外界对于中国地方政府负债率过高的担忧；三是理顺地方政府的法定负债主体和偿债主体的地位，有利于投资者对债权的追偿和对实际偿债风险的判断。 

“市政债要想以高评级、低风险的身份获得较低利率发行，并且真正起到化解地方政府债务风险的作用，至少必须以完成以下两个任务为前提：一是修改预算法，明确地方政府发债的合法地位和偿付义务；二是发债时要披露地方政府真实的资产负债表和财政收支表，在地方政府财力可以负担的范围内合理确定融资规模，并由市场进行合理定价。”刘煜辉说。 

2013年的中央经济工作会议将着力防控债务风险单独列段，作为2014年经济工作六项主要任务之一；中央组织部发布通知，要求加强对政府债务状况的考核，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究；央行和财政部等部委已经启动市政债的研究工作；人大审议预算法修正案草案，“种种迹象显示，决策层已将控制和化解地方债风险列入了议事日程，市政债发行的两个基础前提有望获得推动而加快解决。”刘煜辉表示，构建有效的、健全的技术基础（地方政府信用评级制度）已经是我们迫切需要做在前面的工作。“一个可靠和透明的信用评级系统，并逐步由此形成能支撑市政债务定价的利率的期限结构和信用结构，有助于最终形成对微观主体约束的市场机制。”