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县级城镇化集合债酝酿发行

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4月2日,国务院常务会议指出,加快棚户区改造,让亿万居民早日“出棚进楼”,是改善民生的硬任务。“棚户区改造,关键难在 钱 ,也就是融资问题。”分析人士对此表示,随着城镇化相关工作推进,资金来源成为落实项目的现实瓶颈。综合当前各项政策判断,除财政支持外,债券市场将在城镇化建设中发挥更大的作用。
  市场注意到,为解决这一难题,国家新型城镇化提出允许地方政府发行市政债;国务院常务会议要求,由国家开发银行成立专门机构,实行单独核算,采取市场化方式发行住宅金融专项债券。另据报道,发改委正在研究推出县级城镇化集合债券,允许非百强县抱团发债。另有消息灵通人士透露,监管部门可能在审批流程和发债门槛等方面,为新型城镇化建设相关产品“开绿灯”,近来新债推出的节奏明显比年前加快。
  安邦咨询首席分析师陈功认为,从上述文件和报道看,中国政府有意加强债券市场在城镇化融资中所占的比重。
  据国家审计署披露的审计结果,截至2013年6月底,四级地方政府(省、市、县及乡镇)负有偿还责任的债务共计10.89万亿元,其中只有约1.16万亿元来自于债券发行,占比10.71%.相比之下,除银行贷款及发债外,地方政府从其他非正规渠道举借的债务共计4.19万亿元,占比38.53%,是发债的近3.6倍。陈功认为,“中央政府有意开辟新的发债通道,相信也是希望通过开正门的方式,替换掉这些信息更加不透明、风险更加不确定的融资方式,在推进城镇化建设的同时,逐步理顺地方政府的举债融资机制。”
  这其中,最令市场感兴趣的是有关方面正在研究推出县级城镇化集合债券这一新的券种。国家发改委财政金融司司长田锦尘在接受记者采访时表示,作为一种创新的模式,发改委正在研究县级城镇化集合债的事情。
  按照现行规定,市政债与政策性金融债的发行层级较高,多集中于省、市两级,难以下沉到更为基层的地区。但从中央的部署看,三、四线城市以及小城镇可能才是新型城镇化建设的重点。也就是说,在融资工具创新方面,这两个券种存在着供需不匹配的问题,令县级政府的融资出现断档——而这一层级的政府融资需求十分旺盛。审计署数据显示,县级政府负有偿还责任的债务共计3.96万亿元,占比36.35%,在四级地方政府中,仅次于市级。这显示了为县级政府融资“开正门”的重要性。
  不过,在过去治理地方债的行动中,县级政府发债是被抑制而非鼓励的。早在2012年9月,便有报道称非百强县发债门槛有望降低,并且传出中东部地区一些财政实力比较强的非百强县平台公司已着手准备发债材料的消息。但在当年年底,财政部等四部委联合发布“463号文”,明确收紧地方政府融资渠道,加强治理违规、违法的融资行为,令这一期望落了空。至2013年,有关非百强县融资放开的消息屡传,但都没了下文。直到进入2014年后才有了起色。
  4月1日,2014年辽宁沿海经济带城镇化建设集合债券(“14辽宁沿海债”)正式发行。虽然田锦尘解释称“14辽宁沿海债”比较特殊,具有特定的国家大背景,与通常的集合债的概念不太一样。但其仍被市场认为是县级城镇化集合债的雏形,是为县级城镇化集合债探路。
  据悉,一般县级城镇化集合债由不低于3个县级政府投融资平台作为联合发行主体共同发行。该类债券兼具城投类企业债券和中小企业集合企业债券的特点,一般由地方发改委牵头,择优选择经济实力较强、盈利情况较好的县级平台公司。而根据中债登披露的发行文件显示,“14辽宁沿海债”的发债主体中,除东港市为信用等级AA的财政百强县外,其他三家信用等级均为AA-的普通县市。
  在首都经贸大学金融学院院长谢太峰看来,“14辽宁沿海债”采用一个百强县带三个非百强县发债,是近年来第一只非百强县城投公司参与发行的类县级城镇化集合债,或者可以将之理解为一个打了折的县级城镇化集合债。
  陈功评价认为,此举表明此前旨在整顿地方融资平台的“211”发债规定有了实质性的放松。所谓“211”,是指“每个省会城市可以有两家融资平台申请发债,国家级开发区、保税区和地级市允许1家平台发债,而县级主体必须是百强县才能有1家平台发债”的规定。
  市场人士认为,随着新型城镇化工作的铺展,发债门槛还将进一步降低。未来的县级城镇化集合债有望不再需要百强县带队,普通县市也可以发。中信建投认为,作为稳增长组合政策的一部分,各层面债券融资扩大是必选项。县级城镇化集合债的试水,增添了债市的品种,也必将给债市带来扩容。
  从中央政府连续推出市政债、新型政策性金融债以及已经开始试水的县级城镇化集合债看,债券市场正在成为未来城镇化建设的至关重要的组成部分。这也意味着,中国债券市场的改革与发展需要加快推进,需要拓宽市场容量,完善交易制度,丰富交易品种,以免成为城镇化建设的短板。
  当前,中国债市在市场监管、信用评级、风险担保及衍生品等诸多方面依然存在着诸多不足,债市的法治建设也需要再上一个台阶。陈功称,在债券市场已经成为城镇化建设的“肱骨”之时,这些短板需要尽快补齐,为城镇化及中国经济的发展保驾护航。
  不过,市场人士也担忧,作为县域集合债券发行主体的非百强县,其资质较百强县差,风险较高。若允许其抱团发债,那么谁来为之担保?监管部门将会有哪些制度安排,以减少县级集合债发行引起的地方债务风险加剧的担忧?推出后,能否受到市场投资者追捧?这些均须相关部门在研究推出县级城镇化集合债券时予以考虑。

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