富阳改革清单之外无权力

本报记者 刘科 发自浙江富阳

在2013年3月8日召开的全国政协十二届一次会议第三次全体会议上，全国政协委员、九三学社中央副主席赖明发言称，目前仍有企业家感慨，投资一个项目竟要过53个处、室、中心、站，经100个审批环节，盖108个章，全程需799个工作日。

这正是办事磨破嘴，盖章跑断腿的依据。众所周知，去政府办事，一直存在“审批难、监管松”的情况，办个证千辛万苦、四处奔走求告。审批，俨然成了政府各部门手里最大的权力。

如今，权力清单制度改革正改变着富阳企业和市民的生产生活，这其中，行政审批是最直观的体现。

从部门“割肉”

富阳市行政服务中心组建于2005年，其前身为2001年成立的富阳市投资项目集中办理中心(下称“办理中心”)。当时，为了集中办理投资项目审批服务事项，办理中心集中了市发改委、建设局、环保局、国土局等13个单位，设立17个窗口。

但当时的效果并不好。“3年后，3个单位的3个窗口撤出了投资项目集中办理中心。”富阳市行政服务中心副主任朱玉坤告诉时代周报记者。

由于授权不到位，有些可以在窗口办结的事项没有在窗口办理，这样，窗口就成了“收发室”。朱玉坤说，投资项目集中办理中心像是一个无组织、无机构的临时单位。

此外，进驻部门不到位，审批服务链条不完整，服务内容远不能满足群众办事的需求。“比如工商营业执照等不能办理，不能从根本上解决群众在部门间来回奔波的问题。”朱玉坤说。

重新组建行政服务中心意在解决该问题。2005年后，27个行政部门进驻中心集中开展服务，设立行政服务窗口88个，集中开展行政服务事项324项。

为了服务群众，23家会计、审计、评估、咨询、测绘等中介机构进入中心集中办公，为行政审批对象提供“一站式”配套服务。

虽然“一站式”服务格局基本形成，但由于部门间的沟通、协作、协调不够，集中优势没有得到最大限度的发挥，审批流程仍不够科学、合理、便捷。

朱玉坤的解释是，有的项目内部运作时间长，程序该简化的没有简化，审批办件内部科室间“长途旅游”的现象还是比较突出。

为此，富阳在2009年开始落实“两集中，两到位”政策。所谓“两集中”是指审批职能集中到行政许可科，行政许可科集中到行政服务中心;“两到位”则是窗口事项进驻到位、授权到位，，科长签发就能直接办理。

通过流程再造，部门集中的行政审批权向首席代表集中，将首席代表向行政服务中心集中。首席代表由行政许可科负责人或部门分管审批的领导担任。改革后，原来部门的诸多科室工作重心转向公共政策制定和日常监管，而新成立的行政许可科则是单独承担审批职责。

现实的情况是，每个审批后边都有部门的利益在。审批没了，意味着要部门从自己身上“割肉”，难度可想而知。个别部门负责人开始时高调支持改革，到真要取消时就不愿意了。

为此，富阳市采取的措施是，由市纪委(监察局)出面，加强监督检查，对思想认识不到位、推进态度不积极、措施不得力、进度严重滞后的，要对其单位及其主要领导作出通报批评，直至追究相关责任人的责任。

由此，富阳政府各部门从150个审批职能科室、88个分管领导，到如今只剩下44个行政许可科，分管领导减少到35个，而这44个行政许可科，如今基本集中在富阳行政服务中心内。

“2009年，投资项目政府部门平均承诺时间从12.48天压缩到7.56天，到去年，这一数据进一步被压缩至5.6个工作日。”朱玉坤说。

“如果没有权力清单这个底，根本没办法进行流程再造。”朱玉坤说，正因为心中有底，他们才能不断和部门沟通，合并掉一些程序，减少一些程序，从而让行政审批大提速。

网上“并联审批”新模式

传统审批方式饱受诟病，其中包括部门职能越位，审批设定管理不严，利用部门“文件”或“上级规定”变相设置审批事项;部门职能错位，职能交叉、法律打架、互为前置等问题。

打开富阳市网上政务大厅的网站，首页上有着非常清晰的权力清单：交通局(134项)、环保局(41项))、人事局(29项)……点开这些项目，还能看到更详细的描述。

这是富阳市政府在2009年建立的审批权力公开、审批业务运行和审批效能电子监察三位一体的网上行政服务中心。该中心可以实现审批申请、受理、审核、审批、收费和发证等环节网上办理。这令市民不用重复递交材料，就连图审也实现网络审核，此外，还可以对项目审批的进度进行跟踪。

目前，富阳市除公安等7个具有上级垂直审批系统的部门外，其余26个具有审批职能的部门全部统一进网审批，通过审批流程固化和电子化报件，打造审批申请、受理、审核、审批、收费和发证等环节全流程网上办理的“信息跑、人少跑”审批新模式。

富阳市行政服务中心业务一科科长汪新丰介绍，网上审批推行以来，累计承办各类审批业务20余万件，投资项目审批相关事项实现全网运行，在压缩审批承诺时间的基础上，网上审批提前办结率达到64%。

在网上审批的基础上，富阳市还建成了网上批文资料共享信息库，实现审批材料跨部门共享。列入共享目录的营业执照、法人身份证明及各审批部门出具的审批批复或证照等共计45项审批共享材料，或由综合进件窗口收取并实时扫描入库，或由部门审批结束后自动入库，后续相关部门便可通过网上共享。

“比如网上施工图并联审批，由综合进件窗口一次性收取规划、住建、消防、人防、气象五部门的审批材料，经电子化后扫描入网，启动五部门并联审批，结合住建局统一督促施工图设计中介限时完成图纸变更过程，最终由综合进件窗口统一代发五项批复。实行施工图网上并联审批后，审批时间从原来串联的50余天减少为6个工作日。”汪新丰说。

如今，网上并联审批模式已经推广至房产四证联办等领域。“像房产四证联办，不仅确保在90分钟内立等办结，且办事群众提供资料从原来分开办理的32件次减少至10件次，减少跑窗口数量5次。”汪新丰说。

为巩固审改工作成果，富阳推行了行政审批效能指数考核，从一审一核、提前办结率、上网率等十个动态效能指标和职能整合等五个常态指标，对各部门窗口进行月度和年度考核。

“每月成绩都会在富阳日报上公布，如果窗口单位连续三个月排名最后三位，部门的分管领导将走进窗口，自己亲自为市民服务。”朱玉坤说。

“清单”之外不再审批

自今年1月权力清单试点改革之后，富阳市行政中心正在开展一项“企业投资项目不再审批”的改革，这是确立负面清单式的管理模式。

企业投资项目不再审批，是指负面清单以外的投资项目，在企业获得土地后，按照相关部门设定的准入条件、建设标准和相关要求，作出具有法律效力的书面承诺，自主依规开展设计评审、选择建设单位，并上报备案，项目竣工后接受全面验收，不达标不投产，简称为“先建后验”的审批制度。

汪新丰介绍，投资项目不再审批后，仅通过项目申报、项目论证、用地指标预安排、企业承诺、集中公示、项目设计、施工许可、联合验收等步骤便可完成流程，压缩企业审批时间，加快企业投产步伐。

汪新丰说，不再审批改革是打破了常规审批程序，部门由原来的逐环审批变为统一的“事前定标、事中服务、事后监管”，将项目设计、评估和实施的权力交还给企业，部门重点抓好企业对社会和环境的外部影响，实现从“重审批轻监管”到“轻审批重监管”的转变。

“除土地报批时间外，企业投资项目从申报到开工全过程将压缩至不超过60天，其中部门仅在制定标准和承诺公示环节用时10个工作日，其余为中介设计评估和企业开工准备时间。”汪新丰说。

目前，富阳市选取了富阳普宁实业有限公司、富阳永荣节能设备有限公司、杭州东复科技有限公司3家不同行业、不同规模的企业投资项目作为不再审批改革试点项目。

根据方案，实施不再审批后，项目申报到开工分为三个阶段，第一阶段是项目前期服务阶段，由审批部门根据项目可行性研究报告，结合项目区域位置等实际情况，出具项目准入条件和实施标准;第二阶段是企业根据部门标准，自主选择中介机构开展项目设计和各类技术评估;第三阶段是项目建设完成后，部门进行联合验收并出具审批批复。

上述三家企业，目前已经分别拿到了规划、环保、水利、经信等审批部门出具的项目实施标准，这意味着富阳市企业投资项目不再审批改革试点已经完成项目前期服务，进入企业和中介自主设计的第二阶段。

清单是转型的突破口 专访浙江大学公共管理学院院长姚先国

本报记者 刘科 发自浙江富阳

烟花三月，浙江大学公共管理学院院长姚先国曾专门抵达富阳，对当地的权力清单进行调研。在他眼里，富阳的改革符合中央的改革精神，是树立建设服务型政府和法制型政府的标本。

政府权力要勇于“做减法”

时代周报：今年是全面深化改革的开局之年，富阳市目前正在推进浙江省县域权力清单试点改革，如何评价富阳的试点实践?

姚先国：浙江之所以选择富阳试点，是因为富阳的工作基础比较好。2009年前后，富阳就已经开启权力清单的试点，最早统计是9000多项行政权力，后来减到7000多项，现在常用行政权力大概是减到了2500项左右。

推行权力清单，是为了明晰每个行政部门、每个职位的权责，这是对政府行为进行规范与规定，给权力划定边界。可以说，权力清单是一把双刃剑，对于政府是正面清单，在清单范围之内的权力方可行使，对于企业和公民则是负面清单，在清单之外“非禁则入”，自由选择，自主决策，自我负责。

作为基层政权来看，整个行政体制改革，关键是处理政府和市场的关系，从这个角度讲，富阳的试点符合中央的改革精神—权力清单是政府转型的突破口;其次是为行政体制改革做了积极探索;再次是为浙江省制定权力清单提供了基础数据，增强了改革共识。

时代周报：权力清单制度改革的实质是什么?

姚先国：建立政府权力清单，必须搞清楚什么是行政权力、目前有哪些行政权力、授予依据是什么、保留的必要性是什么，再进行确权、制权、依法用权，通过权力清单真正把权力关进制度笼子。这样，行政管理者与被管理者都在法律体系框架下行使和捍卫自己的权利，公权与私权有效制衡、良性互动，从而形成管而不死、活而不乱的经济社会秩序，实现从全能政府、管制型政府向服务型政府、法治政府的成功转型。

时代周报：一些人认为，权力清单试点有点像是富阳市政府“革自己的命”，这是对政府削权，你怎么看?

姚先国：我以为，基层官员对地方治理中实际弊端的认识是很清晰的，他们的感受可能比旁观者要清楚，比如多头管理、政出多门、职能交叉，这是政府管理的常见现象;部门职责不清、扯皮推诿、久拖不决也是明显弊端，富阳市的政府官员跟我谈的时候，(对于这些现象)他们都很清楚，也很忧虑、着急，我相信其它地区的官员(对此)也很清楚。

改革开放以来，我国已经进行过六次集中的行政管理体制改革，但实际效果并不理想。原因有很多，比如：对政府与市场的关系认识不足，改革的基准定位不清晰;改革推进的逻辑是问题导向，侧重于局部探索，改革设计也缺乏整体性与协调性。

更重要的是，没能找到约束行政权力的有效途径，每次简政放权、裁减人员都成绩很大，但一旦出现新情况、新问题，就可成为行政权力扩张的理由，政府的权力边界一直可伸可缩，一直走不出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环。

政府权力要勇于“做减法”，实行权力清单管理，就有望遏制权力扩张。而通过权力清单正本清源，可以有效提高政府的行政效率。

理清政府权力边界

时代周报：按照中央精神，建立权力清单制度，意味着“清单之外无权力”。在清单之外，一律不得实施行政审批或新设审批事项。对于行政审批制度来说，这是一项重大变革。这是否会造成政府监管的空白?

姚先国：不在权力清单范围内的，(政府)就不管了，该管的一定要管到位。现在的问题是，哪些政府该管，哪些不该管，不清晰。过去政府不管什么事，都由它来承担，“12345，有事找政府”，就是个生动的例子，什么事都找政府，政府的权力边界不清晰，有些交叉甚至错位，老百姓的意见比较大。

政府退出的底线是什么?权力的主体是谁?行政权力放到什么程度?这些都需要明确。一直以来的问题是，我们没有把权力边界理清楚，没有把权力的主体弄明白，政府和人民到底应该是什么样的关系。

一方面，对外的权力边界要清晰化，需要理清政府与市场、社会的边界。政府的职责应该是规划制定、制度设计、市场监管、公共服务、环境保护、社会治理等六个方面。另一方面，对内的职责边界也要清晰，部门之间的职责边界一定要划清楚，否则，要么就是监管空白，要么就是多头管理。

对于市场主体能够自主决定的，市场竞争机制能够自行调节的，社会组织或中介组织能够自律管理的事项，应该交给市场或社会承担。对于一些企业和群众意见比较强烈的，像资质、资格、评审、注册等资格评审认定事项，政府制定好标准和规则就可以了，行业管理、技术性服务等具体事务可以交给行业协会等社会组织。

禁止政府部门在权力清单之外实施行政审批或新设审批事项，这是主动限定政府权力范围、构建有限权力政府的重要举措，有利于划清政府权力边界，防止政府对市场和社会过度干预，发挥全社会的积极性和创造性。

改革要解决深层次体制矛盾

时代周报：富阳的试点改革会给政府部门监管带来哪些冲击?

姚先国：现在事前的审批、审核、核准等事项少了，但事中事后的监管任务大大增加了。对于政府部门来说，这意味着不能再像过去那样主要依赖行政审批这种方式实施监管，而必须创新监管方式，比如通过公共服务、信息公开等柔性方式实施监管。

政府管理方式要与审批权力下放、职权事项清理结合起来，重心要从事前审批向事中事后监管转变，像行政许可、非行政许可、财政专项资金分配等，都是前端性的行政行为，事中事后的监管制度要进一步健全、监管力度要进一步加强，不能在权力下放的同时留下“监管盲区”，特别是委托下放的一些行政许可事项，要建立常态化的监管制度。

时代周报：你怎么看待富阳在试点过程中出现的问题和困难?除了权力清单试点之外，在转变政府职能的过程中，是否还需要其它配套改革?

姚先国：富阳的试点，比如部分行政权力事项实际属于上级政府权力，如何清理?真正动到有直接利益的部门，改革阻力依然明显。再比如减少审批事项，当然只能减少自己权力范围之内的事项，上一级政府的审批事项“还得一级一级走程序”。

深化经济体制改革，核心是处理好政府与市场的关系，突破口就是行政审批。在现有体制中，最难改革的就是审批制度。行政审批制度改革的本质就是要理清权力清单，其不能无限扩大，政府权力扩大的结果就会导致腐败现象的不断发生。

中国体制改革的目标是建立社会主义市场经济和与之相适应的政治、社会、文化、生态文明体制机制，市场经济以产权明确、自主决策、自由交易、公平竞争为基本特征，市场主体的产权界定及其运用能否得到保障，取决于政府管理造就的市场环境。

这几年来“顶层设计、配套改革”的说法比较密集，有关改革措施的推进也越来越体现系统变革的思路，在这种情况下，局部改革也需要正确定位，创新不能背离系统变革的大方向，脱离系统设计的大框架。改革要在解决深层次体制矛盾上下工夫，而不能停留在细枝末节上的边际创新，单纯公开审批权是不够的，还必须反思审批权制度背后的路径依赖，进行更彻底和更本质的行政管理体制改革。