中国版“住房银行”的模式构想

陈杰

日前媒体报道，国家开发银行成立了“住宅金融事业部”，用以专项开展棚改等保障性安居工程业务。这个举措，是对去年末以来中央和国务院连续一系列决议的呼应。

简单回顾一下这一系列决议中关于“住宅政策性金融机构”的提法：

——中共十八届三中全会通过、于2013年11月15日发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”。

——2013年12月14日闭幕的中央城镇化会议从五个方面规划了新型城镇化可持续的资金来源，其中再次提及，“当前要发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用，同时研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”。

——2014年4月2日的国务院常务会议更正式把要求落地，“由国家开发银行成立专门机构，实行单独核算，采取市场化方式发行住宅金融专项债券，向邮储等金融机构和其他投资者筹资，鼓励商业银行、社保基金、保险机构等积极参与，重点用于支持棚改及城市基础设施等相关工程建设”。

在新型城镇化战略的驱动下，中国重组住宅政策性金融体系，且行且近，步伐正在迅速加快。

构建住宅政策性金融机构的意义

如果住宅金融专项债券能成功发行，有机构预测其发行量或将达千亿元。2007年美国“次贷危机”爆发，让美国特色的住宅政策性金融机构“两房”（房地美、房利美）几近濒临破产，不仅导致美国经济百年以来的大衰退，还引发国际金融危机，给全球经济都带来深重灾难。次贷危机的一大教训就是，需要重视住房金融市场，研究住房金融制度的创新发展方向，积极但稳健地构建政策性住房金融机构。

进入21世纪以来，在全球化的浪潮中，中国工业化、城镇化和经济市场化快速推进。在这个过程中，城市房价快速攀升，城市普通居民住房可支付能力与市场房价之间的差距不断增长，既造成了很多社会矛盾，加大了经济运行风险，也给新型城镇化战略带来了重重阻力。从这个角度看，住房问题既是诸多经济和社会矛盾的汇集焦点，也是新型城镇化、经济发展转型和社会建设的重要抓手之一。如习近平在2013年10月29日中共中央政治局住房问题专题学习后的讲话中所指出，“住房问题既是民生问题也是发展问题，关系千家万户切身利益，关系人民安居乐业，关系经济社会发展全局，关系社会和谐稳定”。

住房民生的需求

众所周知，住房是世界性难题。住房需求量大、资金要求高、使用时间长，还兼有投资品、商品和保障品等属性于一身，这些特性使得住房金融模式在住房的供给与消费中发挥着非常关键的作用。然而，基于市场的商业住房金融体系，由于高门槛，导致中低收入家庭往往很难进入，进而引发一系列“市场失灵”。所以不少发达国家都建立了政策性住房金融体系，帮助中低收入家庭满足合理的住房需求，也帮助非营利性公益性社会住房部门，获得长期稳定廉价资金。

在中国这样一个经济快速发展、社会迅速变革、人口大规模流动和城镇化快速推进的国家中，解决住房问题，需要住房制度设计的不断开拓创新，其中就包含住房金融制度的持续创新，尤其是住宅政策性金融机构的建立与完善。

新型城镇化的需求

特别需要指出，在中国当前背景下，发展住宅政策性金融机构，其目的不仅仅是解决住房问题，还带有为新型城镇化融资的功能。以4月2日国务院常务会议为例，该会议提出，进一步发挥开发性金融对棚户区改造的支持作用。会议要求，发行住宅金融专项债券，重点用于支持棚户区改造及城市基础设施等相关工程建设。

按照国务院“十二五”规划，2011-2015的五年期间将新建3600万套保障性住房，其中有40%的套数是用于棚户区改造。2013年，国务院总理李克强又提出了五年1000万户棚户区改造计划，仅2014年棚户区改造计划就新开工470万套以上。国务院高层多次表示，棚户区改造不仅是民生工程，更是推进“以人为本”、建设宜居城市的新型城镇化战略的重要组成部分。然而，据测算，即使仅考虑建安成本情况，棚户区改造计划将在2014年合计产生资金需求4200亿元到6300亿元。但由于棚户区改造及城市基础设施的投资回报率低、资金回收周期长、后续运行资金需要不断追加等原因，通过银行贷款等传统建设资金渠道来为这些项目筹集资金十分困难，相关资金来源十分匮乏，这是全国的普遍性问题。如果住宅金融专项债券能成功发行，有机构预测其发行量或将达千亿元，这将有效补充传统建设筹资渠道对棚户区改造和城镇基础设施投资支持的不足。

美国次贷危机的警示

国际经验表明，住房金融体制不仅关系民生福利，关系金融效率，还直接关系国家经济安全。2007年美国“次贷危机”爆发，让美国特色的住宅政策性金融机构“两房”（房地美、房利美）几近濒临破产，不仅导致美国经济百年以来的大衰退，还引发国际金融危机，给全球经济都带来深重灾难。次贷危机的一大教训就是，我们需要高度重视住房金融市场，认真研究住房金融制度的创新发展方向，积极但稳健地构建政策性住房金融机构。

住宅政策性金融机构的国际模式比较

在公共住宅领域，日本的住宅金融公库有四个资金来源：（1）财政投融资体制中获得的配额贷款；（2）中央政府利差补贴；（3）公营法人名义发行的特殊；（4）回收的借贷资金。住宅金融公库将其资金有偿借贷给公共团体（住宅公团）修建廉价的住宅（公营住宅），或有偿借贷给符合政府住房政策的民间住宅开发企业和个人，建符合政策要求的住宅。在1950-1990年代，日本财政投融资体制提供的贷款资金长期占日本住宅贷款资金的20%～30%。

国际上的政策性住房金融体系有很多种，可以大致分为四种类型：政府担保企业、政策性住房储蓄、强制性住房储蓄和公共住房银行（或公共住房基金）。强制性住房储蓄，中国的住房公积金就是典型的代表，这里不多论述。

美国模式——政府担保政策性住房金融机构进行市场化运作。美国的“两房”（房地美和房利美），运作都十分市场化，主要服务银行等商业化金融机构的住房贷款证券化，还都曾是上市公司（次贷危机后于2010年被美国政府接管而退市），但因其有很强的政府显性担保，通常被称为“政府担保企业”，为此可以看做是美国特色的住宅政策性金融机构。美国模式的好处是由于政府担保，信用等级高，加上市场运作，在市场好的时候，融资成本低，动员资金多，加快住房信贷市场的资金流动性；坏处是容易发生道德风险，住房贷款在过度的资产证券化后，责任与风险模糊不清，政府背书担负上过高的政治风险。

法国模式——政策性储蓄+国家开发银行公益性投资。法国各类住房储蓄计划，是法国政府1960年代在对德国式合同住房储蓄改造基础上形成的。基于自愿参与原则，但法国政府对各类住房储蓄计划进行税收减免和贴息等重力度奖励。各商业银行都可以设置个人储蓄计划账户来归集资金，汇集的资金除了让储户可以得到优惠贷款，主要进行社会住房投资，也包括其他公益性投资。

以Livret A储蓄账户为例，这是法国非常受欢迎的一个储蓄品种，在各家储蓄银行和邮政银行都可以开户。储蓄利率由政府控制，每人限开一本，当前年利率为2.75%，利息免税，每本最多存入数额为15300欧元，储蓄由政府担保，流通性很好。2013年4月，法国有6330万人拥有Livret A储蓄账户，储蓄余额达到2300亿欧元。

Livret A储蓄账户本身看上去与住房或城市更新没有直接关系。但法国国有的国家信托储蓄银行（CDC）——相当于中国的国家开发银行——汇集了Livret A储蓄账户大部分余额，如2013年CDC名下的Livret A储蓄账户余额达到1500亿欧元，占当年Livret A储蓄账户余额的65%。CDC把其控制的Livret A储蓄账户头寸主要都用于法国的社会住房融资及城市维新。同时，即使没有在CDC控制下的Livret A储蓄账户头寸也在政府要求下，肩负公益性投资要求。另一方面，法国社会住房部门融资的大部分来自CDC。如2012年法国社会住房建设规模达到15万套，贷款规模达到100亿欧元，73%来自CDC。因此，Livret A储蓄账户成了法国社会住房和城市更新融资的代名词。

日本模式——政策性储蓄+国家财政投融资体制。日本模式与法国模式很相近，但也有差别。日本在战后为了加快经济复兴和社会重建，构建了庞大的政策性开发金融体系，其中面向低廉住房建设的“住宅金融公库”一直是日本政策性金融的重要组成部分。与日本政策性金融体系相配套的是，日本独特的财政投融资体制。具体而言，日本将长期的邮政储蓄、国民养老金和简易人寿保险等靠国家信用归集起来的资金，与财政预算资金相协调，进行政策性开发投资。邮政储蓄是日本政府创办的、有国家的信用担保，不像民间金融机构有破产倒闭的风险，加之其网点多、分布广、存款利率相对商业银行有优势，曾经在相当长的时间里，邮政储蓄归集的资金占个人储蓄存款的30%左右。邮政储蓄除满足储户日常提取存款外，大部剩余资金成为政府财政投融资体制长期资金的主要来源。因此，在1970-1990年代日本财政投融资年度资金计划中，邮政储蓄通常占50%左右，这使得日本政府有了较多的长期稳定低成本资金用于改善民生和政策性开发建设。如在公共住宅领域，住宅金融公库有四个资金来源：（1）财政投融资体制中获得的配额贷款；（2）中央政府利差补贴；（3）公营法人名义发行的特殊；（4）回收的借贷资金。住宅金融公库将其资金有偿借贷给公共团体（住宅公团）修建廉价的住宅（公营住宅），或有偿借贷给符合政府住房政策的民间住宅开发企业和个人，建符合政策要求的住宅。在1950-1990年代，日本财政投融资体制提供的贷款资金长期占日本住宅贷款资金的20%～30%。近年来，日本逐步放弃财政投融资体制，更加趋向美国的市场化模式，政府只起资产证券化中的担保作用。但日本历史上的政策性住宅金融成功经验还是值得我们借鉴。

政策性住房金融的国际经验与启示

从国际模式比较来看，中国初定的住宅政策性金融机构模式，国家开发银行下设住宅金融事业部，以市场化方式发行住宅金融专项债券来筹集资金，再用于政策性开发，某种程度上，介于法国模式和日本模式之间。在以发行债券等方式来筹资方面类似日本住宅金融公库的独立法人性质，在筹资后的投资方面类似法国的CDC。但相对日本模式和法国模式，没有它们都有的长期稳定的资金来源。短期内，在各地住房公积金管理中心自愿基础上，可鼓励各地住房公积金的结余闲置资金，认购国开行或财政部发行的住房金融专项债券，以保证债券认购资金来源。在中长期内，把中国的住房公积金体系，从目前的强制性住房储蓄，转变成政策性储蓄，是值得考虑的战略选项。

对政策性住房金融，要把握两个基本点：

一方面，本质是金融，而不是财政。所以一定要有资金价值的合理补偿，要返本付息、可持续发展。政府在其中的作用要严格限定。

另一方面，一定要服务既定明确的政策目标，要与市场化的住房金融明显区别。

从各国经验来看，政策性住房金融，能不能成功的关键在于，政策目标是不是明晰、合理和可行。世界上很多国家政策性住房金融失败的原因，往往在于同时设立多个相互冲突的政策目标，最本原和最重要的政策出发点反而被模糊，导致没有一个政策目标能够令人满意地得到落实。

从国际模式比较来看，中国初定的住宅政策性金融机构模式，国家开发银行下设住宅金融事业部，以市场化方式发行住宅金融专项债券来筹集资金，再用于政策性开发，某种程度上，介于法国模式和日本模式之间。在以发行债券等方式来筹资方面类似日本住宅金融公库的独立法人性质，在筹资后的投资方面类似法国的CDC。但相对日本模式和法国模式，没有它们都有的长期稳定的资金来源。反观中国的住房公积金，本身就带有很强的政策性住房金融属性，也有很多自身的优势与特点，具有巨大潜力。短期内，在各地住房公积金管理中心自愿基础上，鼓励各地住房公积金的结余闲置资金，认购国开行或财政部发行的住房金融专项债券，将保证债券认购资金来源。在中长期内，把中国的住房公积金体系，从目前的强制性住房储蓄，转变成政策性储蓄，是值得考虑的战略选项。

（作者系教授、博士生导师，上海财经大学公共政策与治理研究院首席专家；文中大标题为编者所加，本文原题为“ 政策性住宅金融机构 的意义与发展模式”。）