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政府性基金需要更公开透明

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早报见习记者 程真

政府性基金的产生有其特定背景,诞生初期一般都对特定事业的发展起到过重要作用。

但半个多世纪过去了,中国所面临的国内形势和国际环境早已是沧海桑田。某些政府性基金,特别是计划经济体制下设立的政府性基金,已经在一定程度上对国民经济和社会发展形成了阻碍。

在当前中国全面深化改革,让市场在资源配置中起决定性作用和推进财税体制改革的大背景下,在公开透明作为政府监管工作基本制度的要求下,中国林林总总的政府性基金,其弊端主要体现在下述三个方面。

其一,形成财政依赖,自发性延长征收期限和提高征收比重。

这一点表现最明显的自然是土地出让金。土地出让金收入使得很多地方财政收入大幅攀升,房地产行业迅速膨胀,招拍挂的土地出让方式成为各地政府竞相学习的样板。

另一财政依赖比较明显的是铁路建设基金。铁路运输的大多是附加值偏低的原材料和初级产品,其经济效益并不高。拿占比最大的煤炭来说,运输成本本就抵消了相当一部分利润,在煤炭行业不景气的当下,持续征收铁路建设基金对其无疑是雪上加霜。

《中国能源报》2012年的报道曾以到秦皇岛港为例计算称,山西北部地区的同煤集团达21.70元/吨,内蒙古西部地区甚至达到了40元/吨以上。2011年山西省铁路外运煤5.8亿吨,按外运平均运距700公里计算,每吨煤支付铁路建设基金为23.1元。仅2011年,该省煤炭企业支付的铁路建设基金就高达133.98亿元。

中国煤炭货运大户主要集中在内蒙古、陕西、新疆、贵州、宁夏、甘肃等西部地区。对于西部产煤省区来说,铁路建设基金带来的高额负担更是惊人。全国煤炭平均的运输里程近600公里,而西北部的运输里程为1200公里,高出平均数一倍多,这意味着他们上交的铁路建设基金是全国平均数的2倍多。

由于巨大的资金压力,煤炭企业和相关管理部门要求取消铁路建设基金的呼声一直没有停止过。

据中国煤炭经济研究会秘书长赵家廉透露,早在2006年,由于市场经济和融资环境等发生变化,财政部有意停止征收铁路建设基金。但铁道部委托相关机构做了一个研究报告,力促铁路建设基金再延迟一段时间。后来《财政部关于延续农网还贷资金等17项政府性基金政策问题的通知》发布,又再度延长其收取期限。

一位铁路人士也指出,国家每年征收的铁路建设基金,仅略高于历史债务的还本付息额。铁建基金已经背离了原有的投资属性,逐渐演变成了“还债基金”,失去了建设基金的投资价值。

其二,征收渠道和使用均不够透明,可能沦为利益团体和个人“囤钱”的工具。

不管三峡基金在分配使用过程中,是否曾经被利益团体或个人私吞,其使用过程的不透明曾遭多方质疑

政府性基金中的很大一部分都是附加的,采用附加在其他收费项目之上的方式征收。譬如三峡基金包含在电价中,南水北调基金包含在水资源费中,民航发展基金由机票销售方代收。这些基金相对数量一般较小,“体感”不明显,有一种似乎并未“掏钱”的感觉,征收渠道可以说相当隐秘。

早报记者曾在同事中做过小范围调查,学历平均本科以上、年龄25岁上下、从事新闻工作的调查对象中,不到两成人知道三峡基金的存在。

不仅如此,即便是知道三峡基金来龙去脉的人,要想搞清楚其分配和使用情况,在当前形势下也几乎是不可能的。

2009年10月-2010年1月,北京市民任星辉就三峡基金收支情况,先后向财政部、国务院三峡建委和三峡集团提出信息公开要求、申请行政复议,甚至向北京市一中院提出诉讼,均无果。

就在任星辉诉讼请求被驳回的同时,2010年4月《瞭望》新闻周刊以“追问三峡基金”为题,以函件形式,向财政部、三峡集团提出采访请求,依然无果。不过当年3月26日,财政部网站公布的2010年中央财政预算数据中,公布了该基金的收支情况。

其三,设立、终止和延期等程序不够规范。

源于财政依赖因素,部分政府性基金到期之后,业务主管部门选择了延期(机场建设费、铁路建设基金至少延期两次)。而其呈递的延期理由大多能顺利获得财政部门的首肯,这中间并没有非常严格的审核程序。

在地方层面,政府性基金开征的随意性更为明显。如前两年让煤炭企业苦不堪言的煤炭价格调节基金:一辆运煤车要想出省卖煤,简直就像掉进了遍布绿林大盗的关卡,每一个地级市政府都会“雁过拔毛”,金额甚至在100元/吨以上。

此外,不少带有计划经济时代行政强制色彩的政府性基金,如新菜地开发建设资金,是在蔬菜产销未放开的背景下开征的,30年后的今天显得非常不合时宜,但仍然没有停止征收。

财政部财政科学研究所所长贾康在接受早报记者采访时表示,政府性基金与税收的征收逻辑不同,今后不会简单地与税收合并。

他建议,应降低非税收入和政府性基金收入占财政收入的比例,清理不够合理规范的收费和政府性基金,尽可能减少、规范非税收入和政府性基金收入。

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