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北京财政“五位一体”构建支出绩效评价体系

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2014年3月12日 来源:北京市财政局

北京市财政局自2006年开始探索开展绩效评价以来,目标逐步从“增量扩面”向“提质增效”转变,观念逐步从“事后评价”向“事前评估”转化,重点逐步从“项目评价”向“综合性评价”转移,指标体系逐步从“业务、财务指标”向“决策、管理、绩效指标”转型,逐步实现预算部门全过程绩效管理。8年来,累计评价项目和部门整体支出达1747个,累计评价金额达1155.64亿元。近年来,北京市财政局以“精质实效”为目标,着力练好内功,不断提升工作质量,提高工作绩效,全面构建“纵向-横向-重点-内生动力-外部合力”“五位一体”的绩效评价网格化管理体系。

纵向——构建“参与式预算评估”与“第三方绩效评价”相衔接的预算绩效评价体系

一是全力推进参与式预算评估。探索政府资金使用科学、民主决策的新方式,邀请人大代表、政协委员和绩效管理专家作为“纳税人代表”分别从预算监督、民主监督和专业角度提出预算资金使用建议,对项目的必要性、可行性、绩效目标、预算和资金风险进行评估,将“绩效”由事后评价引入事前申报环节,为预算决策提供科学参考依据。2013年,又对评估内容进行了新的探索,从项目的相关性、预期绩效的可实现性、实施方案的有效性、预期绩效的可持续性和资金投入的可行性及风险五个方面评估,做到与事中绩效监控和事后绩效评价有效衔接,形成全过程预算绩效管理的闭环机制。4年来,评估项目累计119个,评估金额累计138.23亿元,评估核减金额累计27.61亿元,约占评估金额的五分之一。

二是不断深化第三方绩效评价。在绩效评价探索阶段引入了“第三方评价”方式,委托社会中介机构参与绩效评价工作,采用抽样调查、现场勘察等方法,加强对反映“绩效”资料的收集和核实,扩展对资金使用利益相关者的访谈和满意度调查,综合认定资金的评价得分及绩效等级。为了确保工作质量,制定了《参与北京市财政支出绩效评价中介机构工作规范》和《参与北京市财政支出绩效评价中介机构考核办法》,加大培训和考核力度,实行考试制度,合格方可参与工作,从根本上扭转绩效评价“审计”倾向。采取“公开竞争机制选择中介机构、民主评价打分淘汰中介机构”的方式,避免在使用中介机构时的自由裁量。

横向——实现“财政组织评价”与“部门自行评价”相结合的预算绩效管理全覆盖

目前,北京市开展的绩效评价,按照评价主体分为财政绩效评价和部门自行组织绩效评价。同时,财政部门对部门自行评价工作质量进行监督,开展财政再评价。

第一个层次,财政绩效评价分为项目支出绩效评价、部门整体支出绩效评价和财政再评价,其中项目支出评价包括一般项目评价和大额专项资金评价。2013年,北京市财政局对3个预算部门、11项大额专项和17个部门预算项目实施绩效评价,对16个部门评价项目开展再评价,评价金额376.61亿元。

第二个层次,北京市财政局印发了《北京市市级预算部门自行组织绩效评价工作规范》,明晰预算部门在自行组织评价中的责任,明确评价方式方法,规范评价内容和工作流程。2013年,82个预算单位对所属125个项目实施了绩效评价,评价金额7.8亿元。

第三个层次,为了规范预算部门组织绩效评价工作,提高预算部门组织绩效评价质量,财政部门组织再评价,包括对预算部门组织绩效评价质量的评价和对被评价项目的再次绩效评价。

重点——突出“大额专项资金评价”与“部门整体支出评价”相扣的绩效综合评价方向

一是实现大额专项资金评价全覆盖。2012年和2013年,分别对上一年度北京市所有大额专项资金开展绩效评价。大额专项资金一般具有资金规模大、管理层级多、实施周期长、覆盖面广、支持方式多样、项目内容复杂等特点,每一项大额专项资金都是由若干个项目组合起来的项目集合。在工作实践中,明确了“整体建构,绩效优先”的工作思路,推行了“五步走”的工作方法,吃透政策精神,确定评价重点;建立高素质的专家队伍,为评价工作做好技术支撑;制定科学合理的评价指标体系;开展“点面结合”的评价调研工作;健全和完善沟通反馈机制。

二是试点推进部门整体支出综合性评价。北京市财政局在评价对象上逐步由项目支出绩效评价拓展到涵盖项目支出和基本支出的部门支出综合性评价,形成了以部门决策、部门管理、部门绩效为主体的四级评价指标体系。

内部——形成“目标—分层次指标—评价—结果应用”四点联动的绩效评价管理模式

一是以审核绩效目标为前提。从2011年开始,北京市财政局试点开展绩效目标的填报和审核,选取市卫生局等3个部门进行试点,2012年选取市教委等9家部门扩大试点规模,2013年选取市财政局等30个部门纳入试点范围。市财政局依据部门预算支出方向和重点、部门职能及事业发展规划等,对申报的绩效目标进行形式性审核。符合相关要求的,可进入下一步预算编审流程;不符合相关要求的,财政部门要求其调整、修改。

二是以建立分层次、分类别评价指标体系为核心。从2012年开始,评价指标体系将原来的财务指标和业务指标,变更为决策、管理和绩效3个一级指标,并对权重进行了调整,在二级和三级指标中,进行了重新研究和设置,使得绩效在整体指标体系中所占的比重超过50%。形成了涵盖3个层次,11个类别的绩效评价指标体系,分别是项目评价指标体系和部门综合性评价指标体系、再评价指标体系;大额专项资金评价指标体系;科技类、商业类、环保类、社保类等11个类别资金的评价指标体系。

三是以实施绩效评价为手段。先后制定《北京市财政支出绩效评价管理暂行办法》、《北京市财政支出绩效评价实施细则》、《北京市市级预算部门自行组织绩效评价工作规范》,试行了《北京市财政支出再评价工作规范》、《北京市市级预算部门整体支出绩效评价工作规范》和《北京市市级大额专项资金绩效评价工作规范》,以较为完备的制度体系确保绩效评价的顺利实施。

四是以强化结果应用为目的。每年向市人大和市政府专题报告全年绩效评价情况,将绩效评价结果在全市预算部门范围内公开。下达整改通知,要求被评价单位按照报告要求认真进行限期整改落实,并将整改情况作为监督的重要内容。将绩效评价报告印制简版,作为人代会咨询材料。对于绩效评价级别“一般”及以下的项目单位,在市政府绩效考核中扣分,并适当核减下年预算。

外部——建立“人大代表政协委员”与“评价管理专家”双管齐下的预算绩效监督机制

一是建立人大代表、政协委员参与机制。人大代表、政协委员参与事前绩效评估,有力地推进社会主义民主进程。在评价过程中,人大代表和政协委员参与项目资料查阅、现场调研和专题质询,对部门申报的项目预算的预期绩效有了更深层次的认识、分析和判断,在评估报告中,人大代表和政协委员的意见单独列示,以区别于其他参与事前评估的专家。

二是建立绩效评价管理专家“全过程”参与机制。专家意见的深度和客观性直接影响着绩效评价和评估结论的科学合理程度。要求每名绩效评价管理专家前期介入,全程参与,接触第一手信息,并参与到制定工作方案、构建指标体系、现场调研、专家评价会和撰写绩效评价报告等五个关键环节。建立“北京市绩效管理专家库”,制定了《绩效管理专家全程参与绩效评价评估工作规范》,对专家库实施动态和分类分级管理。

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