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赖小民:关于加快推进出台存款保险制度的建议

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一、建立存款保险制度对健全我国金融系统风险控制体系意义重大

存款保险制度是指由符合条件的金融机构按一定存款比例向存款保险机构缴纳保费,当投保机构破产倒闭时,存款保险机构向其给予赔付、组织清算或直接赔付存款人损失的制定安排。建立存款保险制度有利于完善我国金融风控体系,促进金融业快速健康发展。

第一,我国具有高储蓄率特征,预防性储蓄倾向较明显,建立存款保险制度有利于以市场化机制分担银行危机风险,可以保障中小存款人的利益,提高公众对银行体系的信心。第二,我国除了3家政策性银行、5家国有大型商业银行和12家股份制商业银行外,还有150多家城市商业银行、200多家农村商业银行及村镇银行,这些银行的规模大小、盈利水平与风险管控能力各不相同,在目前的制度结构下均可得到国家信用的隐性担保,无法充分发挥市场在资源配置中的作用,推出存款保险制度可以为未来可能出现的行业兼并整合提供制度保障,促进行业稳定发展。第三,利率市场化改革的推进需要建立适合我国国情的银行存款保险制度。利率市场化后,部分中小银行将面临严峻挑战甚至经营困难,建立存款保险制度犹如为这些中小银行搭建了一张金融安全网,解除了监管层的后顾之忧,进而得以切实推动利率市场化进程。第四,十八届三中全会明确指出:“在加强监管前提下,允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。”但对于存款机构的退出机制方面的规定却略微欠缺,推出科学合理的存款保险制度则为建立健全这一机制奠定了坚实的基础,为退出机构的存款人资产提供了安全保障。

二、深入贯彻党的十八届三中全会精神,加快推进出台我国存款保险制度建设的相关建议

(一)顺应金融机构改革的整体思路与发展方向,稳步推进存款保险制度的立法建设

1.在立法层面设立存款保险制度,在行政层面设置专门的存款保险机构,两者统筹兼顾

从维护金融稳定角度分析,目前通行的制度设计包括存款保险制度、中央银行的最后贷款人职能与监管当局的审慎监管,三者在构建金融安全保障体系中扮演了不同的角色。一是中国人民银行承担最后贷款人的责任,对问题银行出现的流动性风险和支付危机给予紧急再贷款支持,这种做法容易干扰央行货币政策的独立性,若能引入破产风险,大量的资金为了避免风险,不会集中放在银行体系中,一定程度上会促进债券市场的发展。二是银监会负责对银行进行审慎监管,对于问题金融机构实施早期干预与纠正,但现实中监管工作受制于各种因素,存在时滞问题。三是我国未建立公开且有法律保障的存款保险制度。《储蓄管理条例》的总则与《商业银行法》的第71条只是笼统地规定了对储户的利益应当保护,但是如何保护与相关细则都未涉及。与央行的再贷款不同,赔付存款人的存款保险金属于保险救济资金,是对存款人的经济补偿。所以我国迫切需要出台适应国情的存款保险法律或条例。

存款保险机构的组织形式对主要有三种类型,一是由政府完全出资建立的存款保险机构,二是由金融机构自发出资建立的存款保险机构,三是由政府和金融机构共同出资建立的存款保险机构,不同的组织结构其影响力和独立性各不相同。结合我国金融现状,建议由政府出头组建、各金融机构参与设立存款保险机构。存款保险机构的组织形式应当具有独立的法人地位,与现有的监管体系相融合,即央行制定独立稳定的货币政策,银监会对银行机构实施全面审慎监管,而存款保险机构对投保银行的运营风险进行监控,三者互相结合构建较为完备的金融安全保障体系。

2.结合我国的金融环境,风险最小化模式是存款保险制度的最优选择

国际上存款保险制度有付款箱、成本最小化和风险最小化三种模式。付款箱模式侧重点放在危机发生后存款人的及时偿付上;成本最小模式一般事先成立存款保险基金,并突出强调存款保险基金的安全;风险最小化模式即考虑基金的安全,又防范和控制银行业风险并维护金融体系的稳定。

结合考虑我国的金融生态环境,存款保险制度模式的最优选择是风险最小化模式,但任何制度的实施都难以一蹴而就,风险最小化模式不仅涉及技术层面的问题,还需考虑改变现行银行监管格局的成本。

(二)结合我国金融体系的风险结构和发展现状,对存款保险制度核心问题的具体建议

1.我国存款保险机构的保费结构建议采取差别费率制,以更好发挥市场在资源配置中的决定性作用

存款保险费率一般分为统一费率与差别费率两种,统一费率操作简单但有失公平且易发生道德风险,无法体现市场在资源配置中的作用;而差别费率是根据投保机构的风险级别确定保费比率,信用好的投保机构缴纳的保费相对要少。包括美国、加拿大等多数国家的存款保险机构在设立初期都采取统一费率制收取保费,运行稳定后才逐步转向差别费率制。考虑到差别费率的实施要求建立完善的金融业评估体系、良好的信用制度环境和健全的金融制度,结合我国现阶段的金融现状,我国可考虑采用简化的差别费率制,即根据部分核心指标设计若干大类别的差别费率,在其他配套体系、制度发展完善后再加以补充和细化。

2.建议存款保险机构采用限额赔付方式,在有效控制道德风险的前提下,降低对金融资源的无效占用

存款保险制度赔付方式有两种:全额赔付与限额赔付,包括美国、日本在内的多数国家均采取限额赔付方式。保险限额的设置应充分地保护小额存款人的利益,使其免于因银行倒闭所造成的存款损失,但是也不能设置得过高,以维持市场纪律,发挥公众的监督作用,最小化市场参与各方的道德风险。

从金融改革与发展的趋势上看,我国银行运作机制日趋市场化,国家对商业银行的隐性信用担保将逐步退出,我国的存款保险制度建议采取限额赔付的方式,国际货币基金组织IMF曾推荐各国采用人均GDP的1-2倍作为上限的经验标准并覆盖90%以上的存款,但实践中各国的规定普遍高于这个标准,2013年我国国内人均GDP为41827元,不建议采用GDP倍数测算方法,而是建议采用覆盖客户比率与存款覆盖比率孰高的原则,至少保证覆盖90%以上的客户或存款。同时鉴于我国东西部经济发展水平的较大差异,银行自身禀赋不尽相同的现状,建议对于不同地区、不同规模、不同经营范围的银行限额保险进行差别调整。为兼顾公平与效率,并维护和促进我国金融行业的稳定健康发展,建议尽快推行相应的细则与配套措施,防止存款向少数商业银行迅速集中,保护广大储户的利益,进一步完善公平公正的竞争环境,逐步培养商业银行的业务创新与风险监控能力。

3.存款保险的覆盖范围除包含个人存款外,也可考虑部分覆盖中小企业存款

各国存款保险制度承保存款的种类范围不尽相同,只有个别国家的存款保险制度承保所有种类的存款,其他国家分别有不承保外币存款、政府存款、银行间存款、特殊高利率存款等的规定。我国的存款保险制度建议除覆盖个人存款外,也可考虑将保险范围延伸至中小企业存款。

首先,存款保险的承保范围应包括个人储蓄存款。个人储蓄存款在银行中占比较大,且关系到民众的切身利益,对其进行保护有助于增强民众对银行体系尤其是中小银行的信心,维护金融秩序、社会秩序稳定。其次,我国的存款保险承保范围可考虑扩展到中小企业的存款。虽然国际惯例存款保险一般只对居民存款承保,但考虑到我国中小企业在促进经济发展、增加居民就业和维持社会稳定中的作用,可考虑设计专门针对企业部门的保费方案对部分中小企业存款提供保护。

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