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现行税制结构失衡非改不可

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  社科院财经战略研究院院长:先从减税开始 为开征房产税、遗产税等铺平道路

高培勇

 财税体制改革围绕四个要素

1. 收入上怎么改? 要增加直接税,减少间接税。现在看起来,实际上是先从减税开始的。增值税标准税率下调2%,减税规模可能达到9000亿元左右。这将为开征以房地产税、遗产和赠与税等铺平道路,这些都属于以居民个人为纳税人的直接税。

  2. 支出上怎么改? 控制政府支出是非常困难的,但还是有两种办法:一是减,二是稳。别再像以前增得那么快了——控制增幅和增量,而不是控制既有的存量,这是目前能有所作为的一件事。此外,要增加民生支出、增加社会福利性质的这类支出。

  3. 预算上怎么改? 目前的预算报告严格说来是预算政策报告,它还不够细致,不够具体。要满足人大代表审批预算的需要,别把预算报告写成预算政策报告。比如政府性基金预算,实际上报给人大的预算,是不需要经过人大的批准程序就可以动用的。人大审批的只是公众财政预算。因此,能不能把全口径预算管理改革进行到底,考验政府的政治魄力和政治勇气。

  4. 财政体制上怎么改? 我们就是没能让地方政府自己过上自己的日子,而是总得眼睛向上,“跑部钱进”,为什么?很简单,因为它有相当一部分收入要来自中央财政转移支付。所以,得把转移支付通过规范的制度安排确定下来。

十八届三中全会之后,与1994年的财税体制改革有所不同,新一轮财税体制改革的基本目标,在于建立与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代财政制度。要实现这一基本目标,就要厘清,如何从逐步提高直接税比重入手着力于优化税制结构,如何令支出规模着眼于稳定税负,如何继续坚守“分税制”的方向?

早报记者日前专访了中国社会科学院学部委员、中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇。

“中国现行税制结构处于严重失衡状态”

东方早报:通常我们理解“财政”,是作为“政府的钱袋子”来看的,十八届三中全会决定里说“财政是国家治理的基础和重要支柱”,感觉这个提法有点不太一样。

高培勇:可以说这是破天荒的第一次。在十八届三中全会之前,我们一般用八个字概括“财税体制”:覆盖全部、牵动大部。“覆盖全部”是就政府的财税职能和其他职能之间的关系而言;“牵动大部”是就政府和市场之间的关系而言的。不用讲太多的道理,我就只说一个道理,就是政府履行任何职能,都必须花钱。

过去我们只将财税作为经济体制的一个组成部分,而当财政被定义为“国家治理的基础和支柱”时,它显然不再仅限于经济了,而是定义了四方面的功能:优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安。

东方早报:既然定位有变,那就必须改革了?

高培勇:是非改不可。比如,中国现行税制结构处于严重失衡状态,这主要通过税收收入结构和税收来源结构表现出来。

中国现行税收收入结构和税收来源结构具有两个突出特征,一是以间接课税为主体,不仅直接税比重偏低,来自居民个人的直接税比重更低,而且尚无对居民个人课征的财产税税种;二是以企业来源为主体,居民个人除了个人所得税,基本上是不直接负有纳税义务的。这既同国际上的通行税制结构格局迥然相异,也导致与当前的国内外经济社会形势冲突迭起。

比如,70%以上的税收收入来自间接税,意味着中国税收收入的绝大部分要作为价格的构成要素之一嵌入价格之中,同商品和服务价格高度关联。在国内,它既可垫高商品和服务的价格水平,又会阻碍政府控制物价水平的努力。在国际贸易领域,由于中外税制结构的巨大差异,还会因嵌入价格之中的间接税“分量”的不同而带来境内外商品和服务价格之间的“反差”或“倒挂”现象。

东方早报:税制非改不可的话,应该从哪开始入手?怎么改?

高培勇:税制结构的优化,自然要针对其“软肋”下手。故而,其着力点要放在增加直接税性质的税、增加居民个人缴纳的税上。

具体而言,即是在稳定既有税负水平的条件下,逐步降低来自于间接税的税收收入比重,由向间接税一边倒转变为间接税与直接税相兼容;逐步降低来自于企业缴纳的税收收入比重,同时相应提升来自于居民个人缴纳的税收收入比重,从而变基本上由企业“独挑”税负为由企业和居民个人“分担”税负。

东方早报:那么,财税体制的其他问题呢?

高培勇:财税就是政府的收支,收入是一个基本要素,而支出就是第二个基本要素。收入与支出要纳入一个制度体系加以管理,然后就是预算,所以预算等于财政体制的第三个要素。

说到政府的收支,它是把政府作为一个整体来说的,但实际上像中国这样的大国,政府不会是一级政府,而是要分成若干级次的,所以不同级次政府之间肯定要发生收支,这种收支往来关系的制度规范,就叫做财政体制,或者叫做财政管理体制。所以财政体制就构成了财税体制的第四个构成要素。

因此,说到财税体制改革,我们基本上是围绕这四个要素开始说的。

收入上怎么改,支出上怎么改,预算上怎么改,财政体制上怎么改,或者不同级次政府之间的这种财政关系该怎么办?把这些厘清了,就要把十八届三中全会整个改革的蓝图切割成不同线索上的进军路线图,然后循着路线图对改革进程进行跟踪,还能预测、评估改革中遇到的困难,以及它可能采取的具体的基本措施。这非常关键。

“现在先从减税开始,主要落实增值税”

东方早报:先说说财政收入?

高培勇:财政收入主要还是政府和市场之间的关系、政府和企业居民之间的关系。2013年,税收收入占到全部财政收入的85.6%。因而,《十八届三中全会决定》围绕财政收入体制改革的布局,是以税收制度的改革为重心的,也叫税制改革。

税制改革大体上是三个方面:

第一是要增加直接税,决定中写的是逐步提高,这是一个关键词。

第二是要减税,为什么要减间接税呢?因为提到了“稳定税负”的概念,就是在稳定税负的前提下,去增加直接税,所以就会逐渐减少间接税。

第三是地方税体系建设。不管增税减税,最后还得落实到地方税体系该如何完善上。

东方早报:又要增,又要减的,先从哪个做起呢?

高培勇:现在看起来,实际上是先从减税开始的。其实最主要的落实就是增值税。增值税和营业税的合并改革叫“营改增”,目前正在紧锣密鼓地推动着,在“十二五”结束时就要全面完成。

根据2012年的统计数字初步计算,倘若增值税标准税率下调2个百分点,那么,整个“营改增”和增值税改革实现的减税规模可能达到9000亿元左右。对老百姓来说,就是减税,能减9000亿元。

9000亿元是什么概念?去年的财政收入大概是13万亿元,那么就是十三分之一。我之前说过一句话,现在人均贡献税收是10000元,13亿人口和13万亿元税收结合在一起,人均就是10000元。当不是13万亿元税收,只有12万亿元税收时,人均就不是10000元,那么你的税负不就减轻了吗?

这对整个政府税收来说,可是一个很大的冲击。以9000亿元左右的间接税减少规模计,直接税比重的增加便拥有了相应的空间,从而为开征以房地产税和建立综合与分类相结合的个人所得税制为代表的旨在提高直接税比重的操作铺平道路。也就是说,有减税就有增税,之后要增直接税,这是一个税制结构的优化条件。

无论个人所得税,还是房地产税,抑或遗产和赠与税,其属性都属于直接税,且都属于以居民个人为纳税人的直接税。

“财政支出上须调整先生产后生活模式”

东方早报:支出方面我们能否有所作为?

高培勇:目前,支出的两个问题都是“硬骨头”:一个问题是控制规模,就是对于财政支出的规模控制,是个很重要的任务。为什么?

两件事值得我们高度关注,一个就是规模,近些年增长速度较快,而且,这还是在我们对规模的迅速扩张有所警惕的条件下出现的增长;第二就是在国民收入的分配机制上,它越来越向政府一方倾斜。这里说的分配讲的是国民收入的增量分配。比如,去年是51万亿元的GDP,今年是56万亿元的GDP,这两者之间的差额将近5万亿元左右,这5万亿元的分配会出现的结果是:向政府一方倾斜,而不向居民一方倾斜。

把两件事结合在一起,会发现控制政府支出是非常困难的,但还是有两种办法:一是减,二是稳。别再像以前增得那么快了——控制增幅和增量,而不是控制既有的存量,这是目前能有所作为的一件事。

认识到这一点,可以用四个字来概括它的目标,叫“稳定税负”。很多人仅把稳定税负理解为稳定税收的负担,实际上稳定税负背后的潜台词是稳定政府支出。

另外一个线索,就是优化结构或叫调整结构。结构调整方向是什么呢?增加民生支出、增加社会福利性质的这类支出。中国的支出历来是以经济建设支出为主体的,我们总是先生产,后生活;先经济建设,后社会发展。而随着中国国力的增强,需要调整这方面的问题,这也不是一件容易的事。

“目前的预算报告不细致不够具体”

东方早报:说到预算,每年两会总有代表委员在抱怨说“看不懂”。

高培勇:这确实是事实。但同时也要看到,另一个根本性的问题是,可能没有多少人真正想去看懂。倘若人大代表对于预算的关注度、对于审批预算的积极性达到相对充分的程度,便会倒逼财政部门提供能看得懂的预算报告的改革行动。

当然,目前有关预算的供给也有问题,目前的预算报告严格说来是预算政策报告,它还不够细致,不够具体。

东方早报:怎样改变预算这种情况?

高培勇:比如,要细化,要满足人大代表审批预算的需要,别让人大代表只是把握今年开支重点是什么,今年预算收入分配有几方面的原则,今年是重民生、轻建设等,这都是政策领域的事情,别把预算报告写成预算政策报告。

还如,需要改理念、改方向。比如,2010年就宣布全部的政府收支都进入预算了。但实际上,如果用可不可以审批、能不能统筹这两大尺子去衡量的话,就会发现这不是一回事了,它只是外表光鲜,实际上里面潜藏着很多不规范的东西。比如政府性基金预算,表面上说报给人大了,实际上报给人大的预算,是不需要经过人大的批准程序就可以动用的。人大审批的只是公众财政预算。比如每年的财政收入,当说到去年财政收入12.9万亿元时,指的只是公众财政预算,没有包括政府性基金预算,也没包括社保、国资经营预算等。

因此,能不能把全口径预算管理改革进行到底,是考验政府的政治魄力和政治勇气。

“中央和地方政府收支安排脱节失衡”

东方早报:第四个方面的内容呢?

高培勇:第四个方面,就是不同级次政府之间的财政关系。对于不同级次政府之间的财政关系,目前社会上的微词颇多,但给出的判断往往不得要领。不得要领的原因就是不够专业。比如,经常听到这样的话,就是中央政府集中了将近60%的财力,但80%的职能是地方政府去履行的。也就是说,钱拿走了,事让地方政府办。实际上这个说法很不专业,你试想这怎么才能运行下去呢?

东方早报:问题主要在哪里?

高培勇:其实,重要的问题在于收支安排之间的脱节和失衡,就是不平衡。

比如,在中央财政的支出里,它取得收入只有30%留给自己,70%是转给地方的,手里6万亿元,自己花了不足2万亿元,4万多亿元要转出去,收支两者间不匹配。

在地方财政那里,其收入的将近50%要来自中央的转移支付,只有50%多一点的收入是自己组织征收的,收支之间也颇不均衡。试想,收入总额11万亿元,自己组织的收入只有6万亿元,剩下的钱要从中央那里拿,其收支怎么能不脱节?这是问题的关键所在。

东方早报:怎么可以让中央和地方“不打架”呢?

高培勇:出路就是分税制。我们本来就是要实行分税制财政体制,但这些年由于种种原因致使分税制走了样。

分税是各自有各自的领域,这一块是地方税,那一块是中央税,另一块是中央和地方的共享税,各耕各的田,各收各的庄稼,这是最典型的。我们就是没能让地方政府自己过上自己的日子,而是总得眼睛向上,“跑部钱进”,为什么?很简单,因为它有相当一部分收入要来自中央财政转移支付,这就意味着,它得跟中央财政常走动。所以,得把转移支付通过规范的制度安排确定下来。

录入编辑:周子静

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