马骏：地方债务的改革路径[2014-03-09]

新华网北京３月９日新媒体电　地方债务的改革路径

德意志银行大中华区首席经济学家　马骏

近年来，我国地方债务面临的问题，除了债务规模和杠杆率之外，主要还体现在以下几个方面。

一、负债的透明度低。地方政府负债可以有各种各样的方式。透明度最高的是地方政府债（或称市政债），因为在发债之前需要当地立法机关批准，发债过程中整个资本市场都知道谁是发行主体、发多少、用来做什么。透明度较低的方式包括银行贷款、应付款、向上级和其他政府借款、信托贷款等。我们通过国际比较发现，在中国的地方债务余额中，透明度较高的地方政府债所占的比重只有１０％。

二、风险过度集中在银行。由于政策限制，我们的地方债市场很小，因此历史上地方政府的主要融资渠道只能是向银行借钱。在我国地方债务余额中银行贷款占了６０％。而在其他主要国家，银行贷款占地方债务余额的比重比我们小得多。

三、负债期限与项目收益期限可能错配。我国地方政府负债的平均期限只有３年左右，而日本、加拿大、美国地方政府（包括州和州以下）的平均负债期限为１０年左右。由于一般地方政府的资本性项目要靠十多年的收益才能还本付息，所以我国地方政府债务可能面临期限错配的问题。

四、贷款／债券的风险定价不合理。我国许多地方政府负债的成本（利率）过低，不能真实反映其信用风险。主要是由于缺乏违约案例，使得市场普遍预期地方政府的借款或债券一定有人兜底，违约概率被市场低估。由于风险被低估，导致利率过低，鼓励了地方政府的过度负债。

化解上述风险的的改革方向应该是，把不透明的地方政府融资模式逐步改变为比较透明的，尤其是以市政债市场为主的融资模式。从中长期来看，应该争取将通过市政债市场融资占地方政府融资的比重提高到５０％或以上。这项改革的好处包括通过市场机制增加地方融资的透明度、让利率更好地反映违约风险、缓解期限错配、通过分散投资者来避免风险过度集中在银行体系等。在发展地方债市场规模的同时，还应该以行政和立法手段对地方债务进行上限管理，强化地方人大对地方债务的监控，提高地方政府财政的透明度，改善地方债务的评级等来加强地方政府预算约束。这项改革既要达到目的，又要防止在改革过程中放大风险。

具体如何设计和操作这项改革，是一个相当复杂的问题，涉及大量操作性的细节。我们建议的改革至少包括１１个方面的具体内容：选择一些地方政府允许其发债；立法规定地方债的上限和用途；允许违约；建立地方人大对地方债的约束机制；提高信用评级的可信度；省级政府可对下级政府建立预警体系；要求地方政府公布资产负债表与或有负债，并对其审计；要求地方政府编制滚动预算和长期债务可持续性预测；建立地方自主税源，提高一般性转移支付的比例，减少支出责任划分的随意性；银行率先对不同信用级别的市政债采用不同的风险权重，从而对较低质量的市政债要求有较高的收益率来得到补偿；通过更多的国企上市提高地方政府资产的可变现程度，降低杠杆率。

(原标题：马骏：地方债务的改革路径)