北京银行闫冰竹:优化银行分类监管

关于优化银行分类监管，完善金融市场体系的提案

十八届三中全会提出，要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》中也明确要求，探索优化银行业分类监管机制，对不同类型银行业金融机构在经营地域和业务范围上实行差异化准入管理。商业银行监管分类应该充分发挥引导作用，激发不同类型商业银行竞争活力，提高资金配置效率。但目前我国商业银行的监管分类仍然沿用“出身法”，分为国有大型银行、股份制银行、城商行、农商行等。这种按照历史出身进行分类监管的模式，已经不能反映当前银行业发展现状，削弱了市场对资源配置的有效性，也不利于建立公平竞争的市场环境，不符合当前市场化改革的方向。主要问题包括：一是难以体现银行业市场改革的现状。改革开放30多年来，我国商业银行从无到有、从小到大、从弱到强，在市场化改革进程中取得了巨大成就，几乎全部完成了股份制改造，成为股份制商业银行。如果再以“股份制商业银行”作为某一类银行名称，已不符合我国银行业改革发展现状。二是难以实现金融资源的有效配置。商业银行规模不同，支撑市场份额和支配市场的能力存在显著差异，将规模不同、运营效率不同的商业银行放在一类统一监管，难以实现资源配置的有效性。一方面，部分规模较大、经营业绩优良、风险管控水平较高的商业银行，受诸多政策限制，削足适履，无法自由参与市场竞争，阻碍了银行业整体发展活力；另一方面，部分规模较小的商业银行凭借其自身牌照优势，不顾自身规模与评级，出现盲目扩张的现象，致使监管政策效果被弱化，金融资源配置效率低下，甚至可能会出现区域性金融风险。三是难以体现市场主体的公平竞争原则。一方面，不同类别商业银行之间缺乏动态调整竞争机制，出身即定终身，不利于制定科学的监管政策，也不利于保持监管政策的一致性与公平性。另一方面，随着我国银行业体制改革的深化，同一类别商业银行发展出现分化。如股份制商业银行中资产规模最大的超过3万亿元，规模最小的仅3000亿元，相差近十倍；城商行中资产规模最大的超过1万亿元，规模最小的仅为几十亿元，相差几百倍。同一类别银行内部无论是在资产规模、股权结构，还是在业务创新、抵御风险能力上都存在巨大差异，仍然采取“一刀切”的监管政策必然缺乏科学性和公平性。

为使分类监管发挥更重要的导向作用，推动大型国有、股份制、民营等不同类型的商业银行合理定位，公平竞争，闫冰竹委员建议监管机构转变以历史出身形成的监管分类方式，逐步过渡为以资产规模和监管评级为主要标准、能上能下的动态监管方式，以促进我国银行业持续稳健发展。具体包括：

1、在监管目标上，着力构建结构合理、层次分明、竞争有序的银行体系。研究表明，世界各国银行业经过多年的发展演变，基本都形成了一个分层次的银行体系，以满足实体经济多层次的金融服务需求。借鉴国际经验，结合我国实际，建议资以产规模为主要标准，结合监管评级，将我国商业银行进行分类监管，形成合理的结构、鲜明的层次、有序的竞争。

2、在监管政策上，积极引导商业银行走差异化、特色化、精细化的发展道路。通过政策引导，明确各类银行机构的发展方向和定位，制定和实施差异化政策，促进各类银行业金融机构差异化发展。比如，对于特大型银行，监管政策应鼓励其走出去，更多的参与国际事务，争取拥有更大的国际话语权；对于大型银行，监管政策可引导其发展为全国性甚至具有一定国际影响力的银行，鼓励其在全国范围设立分支机构；对于中型银行，监管政策可引导其向区域性银行发展，鼓励优秀的中型银行在某个省域范围内发展；对于小型银行，监管政策可引导其向社区银行或专业银行发展，鼓励其“深耕”本地市场，限制其脱离自身实力、定位的盲目扩张。对于同一类型、相同评级的商业银行，应实行相同的监管政策，充分体现监管政策的公平性与一致性。

3、在监管方式上，建议实行能上能下的动态监管。由于经济社会在不断发展变化，因此分类也应是动态的，随着经济环境的变化和商业银行的发展而不断调整。建议每隔5年左右定期对大、中、小型银行分类标准进行评估，以考察分类标准是否需要调整，以及如何进行调整，并据此对商业银行进行重新分类。