民建中央：加强扶贫生态移民工程制度建设

民建中央关于进一步加强扶贫生态移民工程制度建设的提案

西部是贫困连片地区集中、又是主要的生态脆弱地区。这些地区农村贫困人口多、贫困面广、贫困程度深、扶贫开发任务重，而且多为少数民族聚居区，就地扶贫难度大、成本高，很难从根本上解决其脱贫致富的问题，而且就地扶贫开发会对居住地生态环境造成持续破坏。根据调查研究，在生态环境恶化严重地区实施“就地扶贫”的策略，不仅扶贫投入大、难度大，而且收效甚微。因此，实施扶贫生态移民具有长远意义，同时对于城镇化发展，大力保障和改善民生，缩小城乡差距，促进城乡协调发展具有特殊重要的意义。但生态移民涉及面广，处理不好，将会带来一系列复杂的社会问题：移民的生计、移民复杂的社会心态反应、移民对新环境的适应和融合、移民带来的社会治安与社会风险。目前生态扶贫移民还存在以下问题：

1. 尚未出台统筹规范全国扶贫生态移民工程的法规。由于上位法的缺位，相应的地方性立法进程迟缓，互相矛盾。目前不少地方按照《土地管理法》、《农村土地承包法》、《退耕还林条例》进行生态移民安置，但扶贫生态移民工程涉及的法律法规主客体发生，而且很多具体情况超出了以上法律的规范，亟需一部专门全国性法规来明确扶贫生态移民工程中的扶贫、移民权益保障、环境保护和治理、民族团结等多方面问题。

2.地方法律法规、政策操作性有待细化，相应的政策力度不够。一些省（市、自治区）制定的实施方案只提出了实施的基本要求，但在具体实践过程产生了如下法律上的盲区：一是移民对象和移民搬迁原则模糊。如深山区、石山区特别是石漠化严重地区采取“整村”、“整组”搬迁。但各地标准不一致，无法完全将全部贫困农民纳入扶贫生态移民工程中；还有部分迁移户实际仍为贫困户，也无法享受政策优惠和资金扶持。部分迁出点与农户意愿不一致，移民意见大。二是移民搬迁后土地处理缺乏相应法律法规。一些地方要求对搬迁户旧房主要采取拆除旧屋，原宅基地复垦、复耕等方式，但受到部分群众抵触，旧房处理复垦工作难度大；深山区、石山区、石漠化严重地区等农民搬迁出去后，原有宅基地地区土地稀薄，也不适合复垦、复耕，同时土地流转也困难。移民后农村土地究竟是复垦、复耕，还是注重生态恢复、植被恢复，需要进一步研究制定切实可行的措施。三是移民管理制度漏洞多。生态移民可否反迁原籍、自行迁出安置区后移民的房屋和承包土地如何处置等等问题，许多地方的实施方案中都尚未涉及，影响了移民的安定。

3.移民补偿制度及监督制度建设力度不能满足需要。一是扶贫资金盘子中一些地方配套资金不足，压低补偿标准，增加了群众自筹资金的难度，直接影响“搬得出，稳得住，能致富”目标的实现，同时在地方政府和移民之间产生了矛盾和不信任。二是生态移民实际享受的补偿资金不到位。补偿资金在逐级下发的过程中，地方截留和挪用比较普遍，监管制度虚化。三是一些扶贫生态移民工程项目手续繁多、建设周期长、地方政府压力大，导致一些项目赶工期，工程质量差。

党的十八届三中全会指出，加快生态文明制度建设，建立系统完整的生态文明制度体系，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。扶贫生态移民工程作为一项实现全国同步小康的重大民生工程，应得到制度和法律的坚强保障。为此，建议：

1.构建全国性扶贫生态移民法律体系。生态移民是一项全国性的重大民生工程，是2020年实现扶贫攻坚任务的重要部分。应当构建一部以宪法为基础，明确生态移民的权利和义务，从生态治理、移民安置、移民补偿、移民就业、移民原有文化保护等、对扶贫生态移民工程起到纲领性作用的《扶贫生态移民法》，和相应的地方性行政法规、规章形成体系，从而指导全省扶贫生态移民工作的开展。

2.成立中央扶贫生态移民工作领导小组。统筹制定生态移民工作相关管理制度，加强对生态移民工程建设项目的指导和督查。各省切实加强对生态移民工作的领导，建立健全生态移民工作管理体制，完善考核机制。在原有扶贫开发领导小组的基础上，成立生态移民工作领导小组，将生态移民作为建设生态文明的基础性工作来抓，统筹协调林业、水利、国土、环保等相关部门的工作，合力推进生态移民。在此基础上，通过建立体现生态移民要求的目标体系、政策法规、奖惩办法，完善考核机制，促进各级政府、各部门认真开展生态移民工作。

3.整合各省直各相关部门各类支农和环保等资金，下大力气推进生态移民。移民涉及房屋搬迁、基础设施建设、土地调整、土地治理、后续产业扶持等多部门政策，涉及林业、住建、国土、交通、电力等多个部门，要通过整合各部门政策、项目和资金，集中力量，加大投入，从根本上解决移民生存与发展问题。

4.地方根据实际情况尽快出台主体功能区规划。使生态移民工作能够更具有前瞻性，并按主体功能区规划要求，科学制定生态移民及城镇化建设等方面的规划，开辟一条生态移民与城镇化发展相结合的发展道路。

5.建立健全资源有偿使用和生态补偿机制。按照“谁投资、谁受益” “谁利用、谁补偿”的原则，推动生态补偿工作，并出台政策措施，支持鼓励社会资金参与生态移民、环境污染整治。