人大代表张天任：农村城镇化进程中应重视软规划

网易财经2月21日讯 2014年全国两会召开在即，第十二届全国人大代表、天能集团董事长、党委书记、新川村村书记张天任授权网易财经发布其所提交的两会建议，该份建议主题为《关于在农村城镇化进程中重视软规划的建议》，以下为具体内容：

关于在农村城镇化进程中重视软规划的建议

党的十八大强调，要坚持走中国特色新型城镇化道路，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。党的十八届三中全会明确提出，要推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展。因此，城镇化建设备受社会各界的高度重视和广泛关注。近十年来，我国城镇化率每年大约提高1个百分点，并在2011年首次超过50%，预计到2020年将超过60%。纵观我国的历史与发展，城镇化趋势不可逆转。江浙沪是我国经济发达地区，城镇化一直走在全国前列，已成为驱动经济发展的重要引擎，这对于全面建成小康社会和实现社会主义现代化具有重大战略意义。

一、当前农村城镇化进程依法规划的现状

历史经验和发展规律证明，城市建设必须规划先行。从2008年1月1日开始，我国以《城乡规划法》取代原有的《城市规划法》，强调城乡、区域统筹和综合调控，确立了先规划后建设的原则。2013年12月17日，住房城乡建设部印发《村庄整治规划编制办法》，切实指导村庄建设整治，改善农村人居环境。然而，城乡规划具有重要性、复杂性和艰巨性，尽管实施的《城乡规划法》、《村庄整治规划编制办法》均为城乡规划提供了法律依据，但实践中还存在偏向或误区，即依法规划仅对城镇规模、城镇结构、城镇选址等规划进行定位。这些看得见、摸得着的规划统称为硬规划，而忽视了社区构造、文化和法律素养提升、立体文化传承等无形规划，这些无形规划统称为软规划。

二、农村城镇化依法规划存在的主要问题

1、依法软规划内容普遍缺失。农村城镇化进程中依法规划由规划调控手段和规划本身内容两方面构成，但在规划立法、规划执法和个案实践中更多注重规划设计的区域、土地、街区及房屋造型等硬规划，缺少对人文要素、文化精神、意识素养等软规划。从社会整体发展来看，硬规划不能完全取代依法规划，软规划有时反而作用更大。《城乡规划法》颁布之后，各地纷纷出台相应的地方性法规，很少把规划许可、规划监督、规划处罚等软规划纳入其中，一定程度上影响和阻碍了城镇化进程。比如，在城镇化过程中各地历史文化遗产经常遭到不同程度地破坏，一些典型的拆迁钉子户暴力抗法、以命抗法的极端事件还时有发生。

2、依法软规划内涵有待丰富。农村城镇化进程中软规划与硬规划互为补充，两者都有具体内容，但软规划内涵需进一步丰富和提升。一是重视新型社区构造的软规划。我国农村城镇化进程中依法规划，既要原则性地提出地域、人群、组织机构等社区概念，又要专门对社区作出详细规定，包括社区规模、社区人口、社区联结方式和其他软要素。二是关注文化精神提升的软规划。每个城镇都是历史发展的产物，具有自然和文化两个要素，但在农村城镇化过程中往往被规划立法所忽视，需将其纳入依法规划之中。我国的村庄和村社组织历史悠久，具有独特的人文精神，在城镇规划中也不能疏忽。三是做好工艺推广的软规划。近年来，我国东南沿海一些城市在城镇化过程中有很多新尝试，既快速实现城镇化，又赋予城镇经济、文化和社会等相关功能。以浙江为例，海宁皮革城、义乌小商品城、永康五金城、绍兴轻纺城等以工艺生产或冠名，既突出经济属性，也具有文化属性，可将其纳入依法软规划之中。

3、依法软规划地位有待强化。农村城镇化是由低级向高级、由初步认识向更高层次认识的发展过程，需从法律层面、功能作用和社会需求等方面，不断强化依法软规划的重要地位和作用。一是从法律层面看。城镇规划立法首先是法治问题。我国农村城镇化依法规划，起初赋予硬规划法律地位，没有涉及软规划。目前硬规划相对比较成熟，而软规划的重要性日趋显现，而相关法规却寥寥无几，亟待赋予其相应的法律地位。二是从城镇精神看。城镇化最终建成宜居城市，其核心在于城市精神，这既是城市软实力的体现，也是衡量城市发展水平的重要因素。比如，上海世博会通过展示市民的幸福度及城市的凝聚力、吸引力和影响力等软感受，远比GDP、人均收入等硬数字效果更好。三是从公众需求看。农村城镇化是农民市民化过程。农民只有转变观念，树立法治、卫生、交通和生态意识等城市文明，改变行为方式，才能跟上发展步伐，适应城市生活。这就需要依法对制度和文化进行软规划，让广大农民满足更高层次的社会需求，为农村城镇化建设提供强大、持久的动力。

三、农村城镇化依法软规划的立法建议

一是软规划立法权设定在国家层面。软规划涉及全国范围农村城镇化建设，建议由国家制定统一法规，可在《城乡规划法》中加入软规划。各地立足实际，制定相应的行政法规、地方性法规，对当地农村城镇化进程中的软规划进行具体安排。或由个别地方先行立法试点，成功后再由国家进行立法，但无论选择何种模式，对于国家层面对软规划统一立法都不可或缺，而各地对具体情况作出相应补充。

二是由立法机关对软规划进行调整。我国尽管承认行政立法，但对其进行了诸多限制。地方行政立法只是为了满足立法任务多样化、复杂化、技术化、专业化的需要。国家层面立法的效力，高于各地行政机关所制定的法规。农村城镇化进程中依法规划的硬规划，已由《城乡规划法》作出规定，软规划应同等对待。否则，软规划的效用会低于硬规划，这与其地位不符。

三是明确规范软规划立法权利义务。明确管理、制定、实施、修改软规划及其监督检查相应的组织机构职责。各地制定的农村城镇化建设软规划，应指向城镇规划的社区构造、文化和法律素养提升、历史文化传承等的无形规划。在制定、修改城镇软规划之前和软规划方案报送审批之前，应依法将草案进行公告，征求专家和公众的意见，一旦通过审批，必须严格执行，违反者要承担相应的法律责任。

四是做好软规划与硬规划有机衔接。农村城镇化进程中依法规划的软规划与硬规划是统一整体，相辅相成、相互促进，应当有所衔接。在城乡规划立法中，软规划与硬规划不但可纳入统一法规，也应具有同等的法律地位和受重视程度。比如，历史文化遗迹保护的硬规划，有助于实现历史文化传承的软规划。反之，一些软规划的制定和实施，也能在很大程度上推动硬规划实现。