产业园区莫再单打独斗

杨畅

经过多年的发展，上海逐渐形成了郊区以上海张江国家自主创新示范区为龙头，中小园区为支撑的工业园区体系，中心城区则在产业腾挪后遗留下的老工业厂房基础上，积极推动都市型工业园区、创意园区、文化园区、科技园区、现代服务业集聚区的发展。但应该注意到，大量产业园区仍处传统粗放式发展阶段。加快推进产业园区转型升级，破解产业园区面临的主要瓶颈，将为上海加快转变经济发展方式、调整产业结构提供重要的载体。

现状与瓶颈

伴随着新的历史阶段的来临，原先推动产业园区发展的背景和动力已经发生变化。与此同时，大量的产业园区仍然处于传统的、粗放式发展的阶段，或将对产业园区的发展造成根本性的挑战。

土地利用效率不高。通过对宝山、青浦、金山、浦东、奉贤、嘉定等区乡镇工业园区开展问卷调查，共获得55家乡镇工业园区的基本资料。梳理发现，上海乡镇工业园区的土地建成率已处明显高位，土地产出水平较为低下。55家园区中，36家园区建成率（已建成土地面积与占地面积的比例）超过50%，部分园区建成率已超过90%，可供开发的土地日益缩小，传统依赖土地增量供应获得收益的模式已无法持续。55家乡镇工业园区占地324.72平方公里，2012年工业总产值与税收合计为4272.77亿元和283.68亿元，折算每平方公里产出水平和税收分别为13.16亿元和0.87亿元，均低于104个地块中效益最差的城镇地块相应指标。

特色功能极为缺失。相当数量的文化创意产业园区仍停留在载体功能的阶段，园区发展模式、运营理念、服务能级仍未得到根本性的转变与提高，园区本身在助推、引导文化创意产业发展方面的功能尚未得到充分发挥。极少数园区空间保障功能逐步夯实、产业聚焦功能逐步形成，但这些园区形成的产业功能往往局限专业领域，整体能级仍然偏低，对文化创意产业的带动作用仍然不足。

产城割裂较为明显。以市郊工业园区为例，产业发展和城镇建设均能级不足。尽管部分产业园区形成了产业集聚，但是产业能级相对较弱，在路径依赖下，原先集聚的相关产业带来的产业结构相对单一，复合型功能依然不足，居住功能及相应的城镇功能等均存在较大缺口。推进产业园区产城融合的体制机制仍不完善。推进产业园区的发展理念仍然受到制约，对产业园区注重短期利益还是长期功能仍未明确，开发体制仍不完善，空间布局有待调整等问题也表现得相对突出。与此同时，部分产业园区的用地结构和布局并不合理，土地权属极为复杂，对土地进行功能开发的难度较大。另外，产业和人口匹配度相对偏低，对人口导入缺乏科学预测与规划、结构性的就业矛盾较为突出、中高端人才的导入需要长期培育等较为突出。

区域资源分散割裂。以上海中心城区所属园区为例，整体规划滞后，市场分割运作的特征较为明显，某区县原先长期采用见缝插针式的老厂房改扩建模式，导致园区规划与城市空间布局缺乏结合，园区布局分散、各自为政、相互间联动少、融合度差，资源配置效率较低。同时，园区建设主体完全放任市场选择，没有资质要求，短期商业利益驱动强而忽视长期产业和税收培育功能。另外，管理体制不顺，利益主体多元等问题较为突出。某区县各类园区分属于不同层级、不同部门，虽然有利于调动各方面办园的积极性，但园区主管部门、开发主体、经营主体与市场主体不一，带来园区调控手段不足、难度增加，园区资源缺少开放与流动，造成区域创新资源扭曲和浪费。服务体系不全，政府参与不足的现象比较突出，政府参与层次和参与程度仍然偏低，园区之间尚未形成较为明确的合作、沟通与调动机制，对各类园区的服务能级较低、针对性不强、内容不充分、手段不透明等问题，对各类园区的平台建设、招商协调、产业定位等方面还没有形成系统性的扶持政策与方式，导致区县政府部门在协调、利用园区各类资源过程中无法发挥激励和引导作用。

园区联动统筹不足。龙头园区与后发园区对接联动之前，政府统筹管理的力度不足，导致联动起步阶段尤为困难，由于缺失统一管理机构，涉及园区对接联动的配套政策相对分散，为园区对接联动提供的服务缺乏，多元主体利益博弈导致园区对接联动无法推进。园区对接联动后，资源要素仍未充分共享。以行政力量为主导推动的园区联动，在成熟园区与发展相对落后的弱势园区对接联动后，新旧两种体制往往发生碰撞。园区对接联动的市场化运作仍处初级阶段。包括国有企业集团、品牌化的专业园区开发运营商以及仅运营个别园区的小型开发运营商等各类主体不具备整合其他园区资源、实现联动发展的能力。

五个突破口

要在梳理现有各类产业园区扶持政策的基础上，积极整合区县政府能够掌控的资源，在明确园区发展导向、构建产业服务体系、转变资金扶持模式、提供信息资源服务平台等方面着手，突进区域内政策资源的整合。

转型升级的突破口之一：土地二次开发。优化土地二次开发的体制机制。引导政府和园区经营者从“土地出让”向“土地经营”转变。包括优化工业用地二次开发领导机制，尝试组建工业用地管理委员会、工业用地使用情况督查小组、工业用地跨部门协调管理机构。完善工业用地出让阶段的操作机制，出让阶段尝试探索开展工业用地指标的额度控制，缩短工业用地批租年限，逐步推行工业用地“年租制”，建立工业用地市场的进入门槛，探索强化工业用地出让的审批备案。完善工业用地使用阶段的管理机制，抬高工业用地持有成本，探索建立用地企业研发、生产、销售等环节收入划分制度，探索建立土地使用环节的“红黄牌”制度，并严格控制工业用地出让、转性的比例和数量，严格禁止工业用地使用者私下改变土地用途。优化工业用地的储备机制，尝试完善产业园区工业用地收储制度，探索设立工业用地储备基金、储备银行。

完善土地二次开发的资源要素。创新区县政府融资模式，成立区县融资平台管理机构，积极对接国际金融中心金融资源。设立工业用地专项融资机构，探索工业用地抵押债券，探索工业用地流转开发专项基金，降低工业用地流转税费，探索设立工业用地信托投资资金。建立工业用地信息跟踪平台，提高工业用地定额供给的信息化水平，统一发布工业用地价格信息，公开工业用地交易信息，建立工业用地的动态地价评估机制。完善劣势产业的服务平台，建立劣势产业目标企业的跟踪机制，建立公共信息服务平台，逐步引导劣势产业退出工业用地。

转型升级的突破口之二：打造特色功能。一方面，可以探索打造产业核心功能。包括培育成果转化功能，探索夯实技术成果转化的内部基础，以技术成果转化项目为重点，加快基础设施建设，鼓励园区内的企业加强技术创新和技术改造，探索建立企业间转化渠道，探索建设“产业公地”。培育企业孵化功能，既可通过自建孵化链条，打造孵化器服务体系，又可通过与现有高等级孵化器联动对接，承接其输出的资本、管理及品牌。探索培育源头创新功能，以新兴源头技术创新机构为切入口，特别是可以借鉴广东经验，重点与“民办官助”、“国有新制”、“企业内设”等机构进行对接。

另一方面，推进产业园区培育产业延伸功能。包括打造技术体验功能，在充分利用产业园区现有闲置楼宇、仓库和厂房同时，发挥云计算等虚拟网络技术在打造体验中心中的支撑作用。培育技术交易功能，据联合国有关资料统计，世界技术贸易额的年平均增长率高达15%，大大超过一般商品贸易年增长率3.3%的发展速度。培育技术交易功能的重点领域可以集中在开展技术产权交易和高新技术产品交易、技术交流展示、技术信息发布、建设技术交易咨询平台、技术交易融资等方面。

与此同时，推进产业园区培育产业配套功能。探索培育信息情报功能，选择和培育相关产业以及目标企业，必须对全球政策、技术、产品和市场等情报了然于胸。起步阶段通过引入专业机构，应用阶段重点整合企业信息，引导阶段致力建立共性平台。探索培育人才培训功能，集中在产业链中低端制造环节的劳动密集型企业仍然成为上海部分产业园区的重要组成。探索培育金融服务功能，建立园区信息交流服务中心，加强融资信息交流互通，利用资金众筹、成立股权投资资金等新型方式，探索企业与金融对接方式。

转型升级的突破口之三：产城融合发展，逐步向复合型、综合性的功能节点、城市节点转型。产业园区应根据自身资源禀赋选择适当模式。就地城市化，相对是难度最大、见效最慢的一种模式，往往以传统老工业园区为主要对象，以土地二次开发为手段，搬离落后产能，引进新兴产业，并叠加社会服务功能。相互融合化，通过发挥传统工业区域产业、人口等资源要素集中的比较优势，通过服务与联动周边城区，使生产要素与生活要素实现区域联动、功能联动，并抓住城区边界不断扩大的契机，探索产业园区与周边城区相互融合。产城并进化，以新兴产业园区为主，初始阶段即并行规划产业功能和城市功能，实现综合开发，产城并进，立项之初即摒弃了原先单一产业功能的不足，以城市建设、综合开发，产业功能与城市功能复合叠加成为发展特色。特色集聚型，依托园区内具有内在相关性的系列企业，聚焦特色产业领域或相近国别，形成产业园区的特色优势，逐步吸引外部人气，进而推动特色园区城镇功能复合化。

转型升级的突破口之四：区域资源整合。要明确区域内资源整合的重点内容。单个区县范围内同样拥有各种丰富的资源，主要包括载体空间、招商渠道、服务体系、综合信息、管理政策、产业经营等资源。其中，管理政策资源整合是基础和前提，信息资源整合为服务资源、招商渠道资源等其他资源提供技术和内容支撑，服务体系资源是园区品牌创建、企业发展的外在保障，产业经营资源是其他各类园区资源整合的目的所在，载体空间、招商渠道等资源可包含在综合信息、服务体系、管理政策资源之中。同时，积极推进区域内政府资源整合。区县涉及到园区发展的政策相对较多，但市、区、街道（镇）扶持政策不同，要在梳理现有各类产业园区扶持政策的基础上，积极整合区县政府能够掌控的资源，在明确园区发展导向，构建产业服务体系，转变资金扶持模式，提供信息资源服务平台等方面着手，突进区域内政策资源的整合。区县内除了政府资源之外，还有大量的金融资源、高校资源、企业资源和平台资源，积极推进园区与区域内社会资源的对接，充分承接社会资源的溢出效应，将对区域内园区经济的发展提供强大助力。

转型升级的突破口之五：园区对接联动。特别是成熟园区、龙头园区、品牌园区与发展相对落后的弱势园区之间的对接联动，能够解决绝大多数产业园区 “单打独斗”的局面。充分发挥龙头园区优惠政策的覆盖面。积极推广品牌园区管理输出的联动模式，重点在于发展相对较好的龙头园区、品牌园区对发展相对落后的现有园区进行管理输出和体制机制整合。上海品牌园区管理输出的现状又可以分为品牌园区的综合管理输出和特定产业定向输出两种。与此同时，应从市区两级政府层面出发，加强统筹协调，完善配套措施。完善政府相关规划，构建产业园区对接联动的公共服务平台，打造园区资源对接联动的示范区域，推动园区对接联动的市场化运作等方面共同着力，形成产业园区对接联动的良好局面。

（作者系上海市人民政府发展研究中心经济学博士。本文系上海市人民政府决策咨询课题《提供工业园区管理水平，培育新的税源增长点》阶段性成果，本文仅代表作者个人观点。周知秋编辑，工作邮箱：zhouzhiqiu@wxjt.com.cn）