中国特色新型城镇化道路的科学思辨

□孙立行

党的十八大报告以及十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)中均明确提出，走中国特色新型城镇化道路。

如何透彻理解中国特色新型城镇化的科学内涵？如何科学评估我国城镇化的发展进程，正确认识城镇化发展过程中存在的问题？国外城市化发展的实践带给我们怎样的启示？怎样才能走出一条具有中国特色新型城镇化发展道路？所有这些疑问的探讨与解答不仅有助于我们准确把握中国特色新型城镇化道路的深刻内涵，而且对于更好地贯彻落实《决定》相关精神以及即将颁布的《国家新型城镇化规划》都至关重要。

中国特色新型城镇化的科学内涵

何谓新型城镇化？其“新”意并不是指时间或空间上与过去的城镇化截然不同，而是指在城镇化的观念、质量及推进战略上有了重大的改变。其科学内涵集中体现在以下五个方面：

第一，中国特色新型城镇化是集约型的城镇化。它不再是传统意义上的“土地城镇化”，而是从过去的“物”的城镇化转变为“人”的城镇化。新型城镇化将不再是以往钢筋水泥式的粗放型城镇化，而是走集约型城镇化道路，大力推进土地、能源、水资源等节约集约利用，注重拉动城镇消费增长，追求城镇化的可持续发展。

第二，中国特色新型城镇化是惠民型的城镇化。它不再只是追求简单的城镇规模扩张和城市人口比例增加，而是注重产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等由“农村”到“城市”的转变。新型城镇化的核心是“人”的城镇化，其目的是让农村的居民也能像城市居民一样享受到城市生活的基础设施和公共服务，享受到城市居民的生活质量和幸福感，最终实现强国富民的“中国梦”。

第三，中国特色新型城镇化是融合型的城镇化。它不光注重城市规划与发展，而是更加强调城乡统筹发展与产城融合发展。新型城镇化将着眼于以城带乡，推动城乡一体化进程，通过实现要素的自由流动，改善社会资源在部门间、地区间、人群间的配置，缩小城乡收入差距，促进城乡统筹发展。另一方面，新型城镇化将推动以工促农，促进城镇化与工业化、信息化以及农业现代化的同步协调发展。

第四，中国特色新型城镇化是生态型的城镇化。它从根本上改变了我国的城市发展理念，突出了生态文明建设在城镇化发展中的重要地位，推动未来城镇化向低碳、绿色、智慧、生态、宜居的方向发展。新型城镇化将城市建设融入生态系统，并从优化产业结构、能源结构、消费模式等多角度将低碳环保的“绿色发展”理念植入其中。通过推行绿色生产、生活和消费方式，构建环境友好型的生态城镇、生态园区、生态企业和生态产业体系，进而营造一个产业发展、生活富裕、生态优美的宜居环境。

第五，中国特色新型城镇化是改革型的城镇化。它重在体制变革、结构调整，以及谋求城市发展方式的转变。新型城镇化是在就业为先、市民化为本的主导思想下，变革城镇化发展模式及其关联的户籍制度、土地制度、财政及行政管理体制等，促进城乡要素资源的自由流动，加快实现城乡一体化目标。

城镇化进程的科学评估及其存在的问题

判断我国城镇化进程是否合理，不能片面地仅以发展速度的快慢或发展水平的高低作为衡量标准，而是要看城镇化的健康状况，即要更加重视考察城镇化的质量与效益，确保城镇化真正成为促进结构转型与经济增长以及改善民生的内在动力。回顾我国城镇化的历史进程，虽然建国以来城镇化发展的道路并非平坦顺畅，而是在曲折探索中前行，但我国城镇化的总体发展速度，明显快于欧美发达国家与众多发展中国家。然而，城镇化进程并不是越快越好，要与我国的经济增长、新增就业岗位、资源、生态环境保持协调、可持续的关系，不能依靠透支土地、透支资源、透支环境推进城镇化。倘若一味地将长期累积的城镇化压力在短期内完全释放，则极有可能会带来一系列的社会问题与社会矛盾。从目前我国的产业支撑、产业发展以及土地、能源和水源供应以及环境设施的建设能力看，尚不能承受城镇化持续快速发展带来的繁重负担，我国农村人口向城市转移将是一个相对漫长的过程。

我国城镇化发展中存在的主要问题可归纳为：粗放型发展模式问题、城市过度扩张问题、农民工非市民化问题、基本公共服务非均等化问题、城乡新二元结构问题、土地确权制度缺失问题、城市就业供给不足问题以及生态环境恶化问题。

国外城市化发展道路的比较与启示

从国外城市化发展的实践看，城市化是各国经济发展过程中的必然产物。由于各国工业化的起步时间、国内资源状况、国际经济环境、国家制度安排、经济发展模式、科技进步程度等诸多因素不尽相同，造成不同国家及不同经济体的城市化道路及其发展水平差异显著，这些差异特征大致体现在以下几个方面：

从城市化的发展规律看，无论是发达经济体还是发展中国家的城市化总体上来说都可以看作工业化的产物，而城市的人口集聚为工业化提供了丰富的劳动力资源，同时城市的规模经济和规模效益又进一步强化了人口集聚作用。

从城市化的发展进程看，美国、日本等发达经济体的城市化与工业化的发展基本同步，而印度、巴西等多数发展中国家的城市化与工业化的发展严重脱节，表现为“超前城市化”或“滞后城市化”。

从城市化的发展模式看，发达经济体注重城乡统筹发展，城乡关系由不协调逐步走向协调，城乡差别从先扩大到后缩小以至基本消失，而发展中国家在城市化过程中片面强调城市的扩张而忽略农村的发展，造成城乡差距扩大，二元结构显著，并导致大量农村人口涌向城市。

从城市化的空间布局看，发达经济体的大中小城市基本协调发展，并通过集中与分散相结合的发展方式，形成特定的城市网、城市圈及城市带，而发展中国家多以集中型为主，城市人口过度集中于少数的大城市及特大城市。

从城市化的实现机制看，发达经济体主要依靠民间力量与市场机制，通过要素资源的自由流动来实现城市化，走出了一条以市场为主导、政府为辅助的城市化道路，而发展中国家的城市化主要依靠政府的政策主导，政府“有形之手”的干预力度及干预范围已完全脱离市场主导的轨道，从而极易导致“市场失灵”和“政府失灵”同时存在。

探索中国特色新型城镇化道路

一、新型城镇化道路的发展模式。新型城镇化究竟应选择怎样的路径，是选择走大城市发展模式还是以小城镇发展为主？这一直是学术界争论不休的话题。笔者认为，拥有13多亿人口大国的中国城镇化道路具有自身特殊性。即便未来我国城镇化率达到70%，仍然还有4亿人口生活在农村。因此，新型城镇化不可能为了发展城市，荒芜农村，而是应同步推进农业现代化，建设新农村。事实上，新型城镇化的本质是要解决城乡之间诸多方面的对接和均等化问题，让生活在乡镇的居民也能像城市居民一样享受到城市生活的基础设施和公共服务，享受到城市居民的幸福感，实现城乡“经济社会整体素质”的无差别。

从目前我国城镇化发展的特征看，由于我国地域辽阔，不同区域除了地理位置、要素禀赋及人口规模存在差异之外，发展政策、经济水平及产业结构也各不相同，因而区域差异化发展特征尤为显著。我国东部地区之所以城镇化发展迅速，主要是基于广州、上海、北京、天津等大城市为核心形成的珠三角、长三角及环渤海湾三大沿海城市群的崛起，并带动了周边沿海城市的发展。基于我国内陆地区目前还没有一个这样的城市群，因而新型城镇化战略的重点应在于加快发展中西部地区的中心城市，使之快速壮大成为百万人口以上的大城市，充分发挥这些城市在中西部城市群战略中承上启下的集聚效应与辐射作用，进而再以城市群为载体，通过推动城市之间的同城化，把大中小城市与小城镇的发展更好地融合在一起。相反，东部地区不应脱离城市的综合承载能力而过分追求城市规模的扩张，而要将发展重点放在城镇化内涵建设上，加快产业升级换代，以产业结构升级提升城镇化质量。

二、新型城镇化道路的实现机制。城市化是市场规律发挥作用的产物。只有在市场机制有效运作的条件下，城市的规模和产业结构才会通过市场规律的作用而趋于合理化。然而，在我国的城镇化发展过程中，政府往往替代市场成为了城镇化的“主角”。城镇化过程中的各种重大事务基本上都由政府来发起、政府来推动，这不仅与民众基于自利、自愿的参与原则相抵触，导致城镇化误入“化地不化人”的歧路，而且也使城镇化发展丧失了内生动力。为此，推进“新型城镇化”的首要任务是重新界定政府与市场的关系。要通过政府的简政放权，进一步释放与挖掘改革红利、制度红利与创新红利，并让市场去发挥配置城市发展各个要素的功能。通过允许要素的自由流动和组合，促进资源在部门间、地区间、人群间的有效配置，以期最终实现城乡一体化的发展目标。

但另一方面，我们也不能片面地将市场与政府的作用完全对立起来，而是应该既强调市场机制的决定性功能，同时又注重发挥政府的顶层设计作用，通过政府的科学规划，从过去的扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构来引导城市化健康发展。此外，政府还应尽快转变职能。从干预型政府转变为服务型政府，将主要工作放在制度建设、法律保障和社会服务方面上来。

三、新型城镇化道路的制度保障。法治强、市场兴，这不仅适用于资本市场建设，而且也是任何市场经济发展都应遵循的普遍法则。同样，城镇化发展中完善制度建设至关重要。中国特色新型城镇化目标的最终实现需要有一系列制度创新作保障。它不仅涉及到土地制度、户籍制度、社会保障制度及就业制度等方面的改革创新，而且还涉及财税制度改革、投融资机制改革、行政体制改革等一系列相关制度改革。如何推进制度改革绝非是一件易事，而是一项复杂的系统性工程。这是因为，不仅所有上述的制度改革无一不是牵一发而动全身，需要注重不同改革领域措施之间的相互衔接配套，有序、协调加以推进，而且要消除城镇化制度中存在的固有顽疾，还牵涉到各方利益集团的切身利益，不可避免地会出现利益冲突、利益调整，需要有“壮士断腕”的勇气。总之，笔者认为，中国特色新型城镇化建设实际上是一场全面深刻的社会变革，需要创建一个更为合理、公平公正、更有效率的制度安排。

值得指出的是，尽管城镇化蕴藏着巨大内需潜力，能促进经济发展方式转变，但我们需要理性看待城镇化发展对经济增长的贡献，不能过分夸大城镇化对拉动经济所起的作用。城镇化不可能包治百病，更不可能缓解宏观经济运行中存在的深层次结构性问题以及潜在的系统性风险。同时，在推进城镇化过程中，不能脱离市场选择原则，应当尊重基本经济规律、因地制宜。城镇化的发展有其内在的运行规律，不应是刻意追求的目标，拔苗助长只可能适得其反。

(作者为上海社会科学院世界经济研究所副研究员。本文为由上海管理科学研究院学术委员会、《文汇报》理论部、《解放日报》理论评论部共同主办的第十三届“中国城镇化的路径和方向”征文活动获奖论文，发表时有删节。)