中美双边投资协定能改善中企投资环境吗

中美双边投资协定或许有可能缓解 政策 麻烦，但中国企业要想在美国真正落地生根，还需要投入更大精力，与国会、智库、公民组织、地方政府和媒体玩好 政治 游戏。

近日，关于中美投资双边协定的正式文本谈判在上海举行，这是十八届三中全会结束后展现中国深化改革决心和中美关系新气象的一次重要事件。随着中国海外投资的巨量增加，投资关系将在未来数年成为巩固中美经济合作的一大支柱，但由于中美政治和行政体制差异以及两国战略互信不足等原因，双边投资关系的潜力和活力还远未得到充分释放。投资（特别是建厂招工的“绿地投资”）意味着双方的经济行为将更加深入对方国家的社会内部，随之带来的难题和风险也会进一步凸显，从中国的角度而言，中美投资协定能不能真正解决中国企业在美投资的尴尬处境尤为引人关注。

投资协定是国家与国家之间为鼓励、促进和保护本国公民在对方境内投资而签署的双边条约，主要涉及投资保护的范围、投资待遇、征收与补偿、货币汇兑和争端解决等内容。中美投资协定谈判始于上世纪80年代，但之后由于中美政治关系趋冷而使谈判陷入停滞。2008年6月两国重启谈判，双方经过九轮谈判仍未能取得重大进展。直到2013年7月，在华盛顿举行的第五轮中美战略与经济对话期间，双方宣布中美投资保护协定将引入“准入前国民待遇”和“负面清单”的模式，这被认为是该项谈判的突破性进展。

中国作出的这种“让步”与当年为加入WTO而不得不面对“狼来了”的风险异曲同工，一方面，可以借助该协定完善国内投资环境，使外资管理体制更加现代化和国际化；另一方面，近年中国企业在美投资的增长，也迫切需要更具制度性的护航和保障。从中国在美投资看，虽然总量仍很有限，但增长势头很强，而且投资模式也在发生重要改变。除了能源和制造业外，中国在美投资正向更广泛的行业迈进，包括食品、地产、娱乐、旅游、金融和信息技术等领域。

中国投资为美国当地创造了大量就业，对振兴美国经济起到了积极作用。专门研究中国在美投资问题的荣鼎集团研究主管蒂诺·海纳曼称，中国投资至少在美国35个州创造了就业岗位，中国公司在美分工厂到2013年第一季度已经创造3.2万个工作岗位。

然而，中国在美投资的外部环境却并不令人满意。虽然从市场开放度、知识产权保护、研发技术优势等方面而言，美国的投资环境要优于中国，其在世界银行的“营商便利指数”中排名全球第四，但中国企业在美国的投资仍遭遇很多问题。美国在诸如航空、通信、原子能、金融、海运等相对敏感行业，都有关于国民待遇和市场准入限制的严格规定，包括联邦立法。此外，国际金融危机以来，为缓解长期以来由于贸易顺差导致的外汇储备激增和资产安全，中国主权财富基金大规模投资海外，这在一定程度上加剧了美国对来自中国的“战略性投资”与“国家资本主义”的警惕，特别是在美国认定的那些与国家安全利益相关的电信、能源、金融等关键行业，中国投资受到的阻碍尤其大。

在此背景下，包括美中战略与经济对话的创始者之一、美国前财长保尔森、前白宫经济顾问大卫·鲁宾斯坦在内的不少美国经济界和政界的重要人士呼吁美国政府不应对来自中国的投资设置不必要的障碍。

然而，在美国国会、智库和媒体，也不乏主张对中国投资加大审查力度的声音。2012年10月，众议院情报委员会就华为、中兴对美国国家安全构成威胁发布报告，不仅要求“外国投资审查委员会”阻止这两家中国电信企业在美国的并购，还建议众议院司法委员会就此问题进行专门立法。长期关注中国投资问题的美国学者海涅曼认为，“国会几乎可以不限于真正的国家安全理由而否决具体的交易。在对中国崛起普遍担忧的时代，这种政治化对直接投资审查程序的运作构成十分严重的威胁”。此外，美国传统基金会高级研究员史剑道等智库学者建议美国国会赋予“外国投资审查委员会”更大的法定权力，使其更加便利地审查与电信等行业有关的中国投资合同。

此外，2000年由国会在跨党共识基础上设立的“美中经济和安全审查委员会”（USCC）也在为国会和行政部门的决策提供重要建议，该委员总体上对中国在经济活动持怀疑和警惕态度。2012年11月，该委员会曾向国会提交报告，建议加大对中国投资审查的力度，包括将“外国投资审查委员会”的审查范围延伸至绿地投资，对所有中国国有企业和国家控制的企业实施强制审查，并在“国家安全”这一考量因素之外增加“经济获益”方面的审查。如果这一建议得到美国政府接纳，中国企业将会因更多“莫须有”罪名受到不公正对待。

再者，美国地方政府的角色日趋复杂。总的来说，因外国直接投资可创造更多就业和经济增长，地方政府对此持积极欢迎态度，并通常会在土地优惠、税收减免等方面提供便利，但在某些情况下它们也有可能成为阻碍因素。比如，美国密苏里州长曾否决两项包含允许把密苏里农田出售给外国人条款的议案，为中国双汇公司对美国食品生产商史密斯菲尔德的收购案增加了变数。

值得高度重视的是，在事关网络安全、国防技术、重要战略资源的中国投资监管方面，美国正向欧盟、澳大利亚、英国、印度等盟国和安全伙伴加大施压，力求在更大范围内强化对中国相关投资的统一应对。

由此，中国在美投资面临的最大风险实际上是政治风险。一方面，中国企业由于不够了解美国现行有关外国直接投资制度、产业政策限制、反垄断并购监管与上市公司信息披露以及国家安全审查机制方面的法律规定，而经常遇到“政策”本身带来的麻烦。另一方面，中国企业也常受到美国国内政治博弈和中美政治关系好坏的影响，这便是“政治”方面的麻烦。中美双边投资协定或许有可能缓解“政策”麻烦，但中国企业要想在美国真正落地生根，还需要投入更大精力，与国会、智库、公民组织、地方政府和媒体玩好“政治”游戏。