去年11月,在美国奥巴马政府的推动下,有关各方与伊朗在日内瓦就核问题最终达成一项临时协议,即在六个月时间内,伊朗冻结核浓缩计划,而国际社会将放宽部分经济制裁。虽然奥巴马总统批准签署了这个协议,但美国的国会却对这个协议不买账,认为必须继续采取更多的制裁措施。12月中旬,国会举行伊朗核问题听证会,国务卿克里到场作证,我也专门来到现场聆听。听证会上,议员们不依不饶,认为伊朗有可能说话不算数,不能放宽制裁。克里反复强调,这是千载难逢的机会,如果伊朗没有严格履行协议,我们再施加更多制裁不迟。
过去我一直想当然地以为,美国的外交大权肯定是掌握在行政当局手中,同时国会也有一定的影响力,主要是通过立法来实现。但经过一番仔细研究,我发现远不是这样。美国的外交决策大权与其他内政的权力一样,其实也是分权的,行政当局没有绝对的控制权,国会在外交决策过程影响很大。
在中国人看来,外交事务上一般都是政府说了算,两国政府一旦签定协议,则万事大吉。而实际情况远比我们想像得复杂,我们也因此吃过不少苦头。在一些很重要和敏感的问题上,我们与美国行政当局达成协议,却发现他们承诺的事有时难以做到,因为国会不同意。可在我们看来,那是你们内部的事情,不该我们操心。可实际情况是,在与与美国打交道时,如果你只与行政当局打交道,远远不够,你必须还要同时与国会参众两院500多个议员打交道,不然的话,在某项政策的制定和落实时,就会突然杀出个程咬金,叫你左右为难,叫苦不迭。
当然,美国外交决策的提议和执行主要是在行政和司法当局的身上,但对外交决策有一定影响的还有不少角色,比如司法当局、利益集团、智库、媒体以及一些普通公众,他们都有可能在某一项外交政策的中发挥作用。
那么,美国行政当局与国会在外交决策上是如何分工的呢?