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就农村宅基地制度改革与胡存智副部长商榷

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蔡永飞

近日,国土资源部副部长胡存智在接受记者专访时表示:按照我国法律制度,宅基地的取得与本集体经济组织成员密切关联,只有本集体经济组织的人才能使用农村宅基地,非本集体经济组织成员无论是购买还是以其他方式使用占有农村宅基地,都是违反法律的。因此,他认为,把相关改革政策理解为城里人可以去农村买宅基地,是一种方向性的误解,农村宅基地制度改革方向不是宅基地可以自由买卖。

按照胡存智副部长这一表态,国土资源部似乎无意于推进农村宅基地制度改革。因为只要维持“非本集体经济组织成员无论是购买还是以其他方式使用占有农村宅基地,都是违反法律的”这一认识不变,恐怕就没有什么改革可言。反过来说,改革恰恰就应当是改掉城里人不可以到农村买房的制度规定。

胡副部长说改革“不是为了解决建设用地指标,也不是为了满足城市建设用地的需要”,这一点笔者可以赞同,但说“改革的根本出发点是探索增加农民财产性收入的路子”,这就值得商榷了。改革固然要“探索增加农民财产性收入的路子”,但这并不应当是“根本出发点”,根本出发点应当是打破城乡二元体制、促进城乡发展一体化。现行“非本集体经济组织成员不得购买或以其他方式使用占有农村宅基地”的法律规定,正是城乡二元体制的一个核心环节和主要实现形式,是阻碍城乡发展一体化的法律制度。只允许和鼓励农村人口进入城市,而不允许城市人口进入农村,只能使城乡二元体制不断固化。只有当城乡人口能够双向流动的时候,城乡发展一体化才能实现。

更重要的是,如胡副部长所说的:抵押担保转让过程中,还会遇到房地一体化问题,房屋转出去了,转给谁了,谁来接受?胡副部长没有回答这个问题,但他言下之意是不能让本集体经济组织之外的人接受。但首先,如果仍然只允许宅基地在本集体经济组织成员之间转让,在本集体经济组织多数成员都向往进城市实现“市民化”,而不会认为农村宅基地及其上房屋有什么价值的情况下,又如何在保障宅基地用益物权基础上进一步扩大权能,使农民能够获得更多财产性收益呢?其次,恰恰是有城市居民想要购买农房及其宅基地,又以“在法律上宅基地使用有明确的规定,本集体经济组织成员才能使用宅基地,所以要处理好相应的法律关系”为由,阻止城里人进入农村,还有什么“增加农民财产性收入的路子”呢?

当然,以允许城里人进入农村的方式来增加农民财产性收入不是最重要的,允许城里人进入农村的核心价值在于,它将扭转农村资源单向流入城市的势头,促进经济社会发展资源在城乡之间双向流动。城里人到农村不仅将分享农村的资源,还会给农村带来更多资源。

这里笔者想以自己的经历来说明允许城里人到农村生活居住的重要性。笔者上世纪70年代在苏北农村上中学,恰逢“文革”时期一批城市中被称为“牛鬼蛇神”的知识分子到苏北农村“劳动改造”,由于他们文化水平较高,一部分人被安排在当地中小学当老师,结果意外地大幅提高了农村学校的教学质量。尽管当时这些优质教育资源是被强制推到农村的,但足以说明允许和推动优质教育资源流向农村的重要性。在今天,由于城乡二元体制使许多农村日益凋敝,在农村迫切需要、城市居民也有意愿的情况下,为何非要阻止城市居民到农村去呢?

因此,在国家全面深化改革、积极推进新型城镇化的时候,不应当死抱着城乡二元体制不放,而应当主动引导城市经济社会发展资源向农村流动。

现阶段愿意到农村购房居住的主要是两类人。一是普通居民,其中有的人是想要到农村养老,比如退休教授、医生,可以让他们到农村发挥余热,并且给他们提供优惠条件,引导他们到农村居住。一类是工商企业主,他们是要到农村创业发展,比如想要参与农村服务业、现代农业发展的,应给予支持。如果按照十八届三中全会的要求,“选择若干地区试点,慎重稳妥推进农民宅基地抵押担保转让”,从而引导和拉动更多资源从城市流向农村,让农村繁荣发展起来,不就可以逐步实现中共十八大提出的“城乡发展一体化”的目标吗?

(作者系法学博士)

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