推进集体建设用地入市，为经济增长释放发展空间

·编者按·

“中国现实问题系列讨论”进入第三期。这期讨论农村的土地问题。

关于土地改革问题，我们在2月5日和8月13日分别做了专题讨论。前两次的讨论，主要集中在土地制度改革的具体政策建议及配套措施方面。本次我们从现实出发，刊发三篇农村实地调研报告。

国务院发展研究中心对北京城乡结合部，广东省佛山市南海区两地的集体建设用地入市做法与效果、制度安排等进行了深入调查，提出了全国范围内集体建设用地入市的政策与法律需求。

曹东勃组织20余名学生对皖南石村烟叶种植进行了调研，详解了土地整村流转的背景下农民、村集体、地方政府和国有资本之间的关系互动，以及由此形成的农业种植结构、农民生活状况、农村基本样态的变迁。

土地是农民的生存发展之本，农村的土地制度改革还有很长的路要走，还有很多现实问题需要我们去关注。

刘世锦 刘守英 许伟 邵挺

继续依靠征地来推进城镇化的增长空间已经越来越小。中国集体建设用地数量巨大（尤其是沿海地区和城乡结合部地区），可以为未来中国经济增长提供巨大发展空间。集体建设用地的依法合理有序入市，有利于提高土地利用效率、加快产业转型和城市更新、减少城乡收入差距。但目前集体建设用地入市还面临抵押融资功能缺失、城乡规划体系不统一、集体组织治理结构改革滞后等问题。建议加大地方试验，形成完善的集体建设用地入市体系，在总结各地经验的基础上，出台集体建设用地入市法律法规。

过度依赖土地的增长模式

难以为继

在上一轮战略机遇期，中国独特的土地制度在保障经济高增长和推动快速工业化、城镇化中起到举足轻重的作用。但是，这套以土地推动的经济增长方式，已面临成本上升、风险累积等问题。

（一）征地拆迁等补偿性支出大幅提高，土地低成本优势丧失。2008-2012年间，征地拆迁补偿、失地农民补助和企业安置费以及土地出让业务费等补偿性支出占土地出让收入总额的比重从47%提高到60.2%，年均提高约3.3个百分点。

（二）土地成为地方政府城市建设融资主渠道，造成对房地产业过度依赖，挤压实体经济发展。一方面，地方政府为了使卖地收入最大化，采取的供地策略往往是减少居住用地供应。2006-2012年间，住宅用地累计供应量达到63.9万公顷，年均增速9.3%，远低于建设用地供应总量14.5%的年均增速，住宅用地占国有建设用地供应量的平均比重只有23.6%。城市居住用地的供应不足，造成地价、房价螺旋式上涨。另一方面，在短期利益最大化视角下，地方政府更加热衷于发展房地产业，实体产业的发展空间要么被挤压，要么因房价过高导致的生活成本抬升将产业挤出而使发展受挫。从2000年开始，全国房地产开发投资占城镇固定资产投资的比重就一直维持在20%的高位，不少城市这一比重甚至超过50%。同时，房地产业过度发展的城市，“产业空心化”趋势最明显，许多传统制造企业将房地产业作为主业，实体经济萎缩明显。需要警觉的是，这一现象不仅在实体经济本来较弱、比较依靠房地产业的中西部地区出现，而且在以实体经济发展见长的浙江、江苏、广东等沿海发达地区也有表现。

（三）地方政府主导的城镇化模式，造成债务和金融风险快速累积。地方政府在征地、拆迁、补偿、招商引资等各环节都起到主导作用，利用卖地收入和土地抵押贷款启动大规模的城市建设，导致地方政府债务规模快速上升，并通过土地抵押信贷传导到银行金融体系。

一是地方政府债务风险须认真对待。根据国家审计署的报告，从偿债年度看，2013-2015年到期偿还的债务分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。由于近年来土地出让收入不稳定性加大，政府实际可支配的土地收益占出让收入的比重不断下降，用未来不确定性强、实际可支配收入占比持续下降的土地出让收入作为最重要的偿债来源，会显著增加地方政府尤其是县市级政府的潜在债务风险。

二是土地抵押融资的潜在金融风险须谨慎防范。2007-2012年间，84个重点城市的土地抵押面积从12.84万公顷增加到34.90万公顷，年均新增4.41万公顷。土地抵押贷款金额从1.33万亿元增加到5.95万亿元，年均增幅为34.8%。2008年1月-2012年11月间，土地抵押贷款占全国金融机构人民币各项贷款的比重从4.94%提高到9.29%，有些城市的这一比重甚至超过了30%（北京是38.9%、重庆是31.8%）。从一些典型调查看，土地抵押融资中存在融资过程极不透明、相当数量的违规操作等现象。2012年，国家土地督察某局调查了6个城市的土地抵押融资情况，结果发现，涉及违法违规的土地宗数、面积、融资额分别占土地融资总宗数、总面积和总金额的2/3左右。如果不尽快加以规范，土地抵押的潜在风险非常大。

试验成效显著

（一）集体建设用地存量巨大，可以为下一轮增长提供空间。目前在中国各类城市及周边地区，以旧村庄、旧厂房、旧物业等形式存在的集体建设用地规模庞大。从一些先行先试地区的经验来看，激活这部分存量，能够突破制约中国经济发展的土地瓶颈，腾出产业发展和城市化的新空间。仅广东省就有类似的存量土地360多万亩，相当于年新增建设用地规模的十几倍。在北京，中心城区的城乡结合部面积约753平方公里，其中需要改造的行政村共有227个，涉及自然村落约450处。这些土地靠近人口和生产高度聚集的地段，级差收益潜力显著。但囿于现有集体建设用地流转和抵押受到限制，其土地价值得不到充分体现，同时也造成大量土地资源的浪费。根据广东“三旧改造”经验，原有集体建设用地经改造能够腾退出约40%用做重新开发。按此比例估算，如果广东全省300多万亩“三旧”用地全部改造完成，可以节约出的土地将超过100万亩，而广东省到2020年的新增建设用地规模才260多万亩，节约出来的100多万亩土地约相当于广东省未来10年新增建设用地规模的40%。

（二）提高土地利用集约程度，实现土地效益倍增。相对于国有建设用地，集体建设用地的利用因缺乏法律保障，建设主体以农民自发为主，开发相对无序、碎片化和零星化，产业也相对低端，土地低效配置现象十分突出。完善集体建设用地制度，一方面可以激发村民的积极性，将以前零星分散的土地集中起来进行统一开发，实现土地单位面积产出大幅跃升。比如，在广东佛山南海区，上个世纪90年代农村工业化初期兴建的厂区或者贸易集散地范围内的建筑占地较大，但容积率很低，一般只有0.3，土地利用率明显偏低。近年来，通过拆除或者改造旧有建筑，将不同集体经济单位的地块连接起来，实行统一规划并引进新项目，土地利用集约度显著提高，集体租金收益明显增加。其中，南海区大沥镇凤池村木材市场土地通过改造，商铺从过去的平均月租为12元/平方米涨至40元/平方米以上。

（三）加快城市更新，促进产业转型。在集体土地上实施城市更新和产业提升项目正是顺应了新时期经济增长阶段转换、城市化质量提升以及产业结构调整的要求，有助于实现城市化和产业的协调发展。一方面，集体建设用地改造过程当中，可以通过改变建筑密度、容积率和完善配套设施、增加绿地面积等方式，进一步挖掘城市资源潜力，丰富城市社区内涵，重新调整和优化城市功能布局，实现建筑与人、产业、文化、生态的充分融合，为吸引人才、发挥城市的聚集效应提供良好的环境。另一方面，可以因地制宜，淘汰落后产能，腾出空间引进档次更高的项目或者企业，就地实现产业结构的优化升级。

（四）拓展投资渠道，优化投资模式。集体建设用地上展开的城市更新和产业升级，是提升城市化质量的具体体现。在城市更新中，无论是公共基础设施还是社会领域，都蕴藏着大量的投资机会。2008年-2010年9月底，广东省用于“三旧”改造的投资接近1766亿元，占同期广东省固定资产投资的5.03%，如果广东现有300多万亩可用于“三旧”改造的土地可以腾出100万亩进行重新开发，按照300万元/亩的投资密度粗略估算，那么投资总规模将达到3万亿元，相对于广东2012年城镇固定资产投资规模的1.6倍。集体建设用地上的城市更新将在很大程度上优化现有的投资模式，有效缓解城市政府面临的债务风险，促进城市的均衡和可持续发展。如果能够用活集体建设土地存量，允许土地能够用于抵押，城乡结合部农村集体将有更大的财力或者更灵活的方式来增加基础设施领域的投入。

（五）增加农民收入，扩大消费需求。集体建设用地上展开的工业化、城市化，实际上创造了不同于当前政府主导的征地城镇化模式的利益分配机制。农村集体建设用地直接进入非农使用所创造的土地级差收益将被保留在村庄内部，而且由于保有土地集体所有权，农民能长久享有土地级差收入。例如，广东佛山南海区的农民集体土地入市，使得集体土地租金收入从2008年的22.6亿元增加到2012年的30.2亿元。村组两级分红从2008年的16.8亿元增加到2012年的26.7亿元，两级人均分红从2008年的2347元增加到2013年的3516元。目前社员股东总数75.9万，占农村居民的99.4%。南海区农村居民人均纯收入从2008年的11158元增加到2012年的16673元,城乡收入比从2008年的2.33：1缩小到2012年的2.18：1。

制度滞后妨碍增长与转型

（一）缺乏抵押融资功能，极大限制了集体建设用地的产出水平和农民财产性收入。现行的《土地管理法》不允许集体建设用地抵押、融资，限制了集体土地的资本化能力。由于所有投资项目都须以自有资金支付，没有金融杠杆作用，大幅提高了集体土地上产业进入的门槛。另外，缺乏抵押融资功能的集体建设用地，市场估值会大大降低，利用效率难以真正提升。从广东省佛山市南海区的情况看，土地开发强度已接近50%，集体建设用地占到全部建设用地的71%。如果允许集体建设用地抵押融资，即使按照目前国有建设用地抵押价值的一半来计算，整个南海区的全部融资规模将提高120%，集体建设用地的流转价格至少可增长1-2倍，单位GDP产出将增加2-4倍。目前只有少部分的集体建设用地使用权能够顺利抵押，并且从事抵押业务的金融机构主要还是农村信用社和农村商业银行等地方金融机构。调研中，农民和集体组织领导人反映，一旦允许集体土地抵押融资，能够获得正规金融支持，集体土地的工业化和城镇化可以上一个大台阶，这些地区的面貌会发生根本改变。如果农民的集体资产股权可以证券化，将使个人财富成倍上升，大幅增加农民收入。

（二）没有纳入到城乡规划，抑制了集体建设用地的总体经济效益。现行的土地和城市规划相关法律规定，只有先通过征地，把集体土地变成国有土地，才能将村庄纳入城镇规划中，各项市政基础设施才能延伸到村庄。由此导致在集体建设用地上搞产业、造房子，没有正式的规划编制，普遍存在村民私搭乱建住房等现象。集体建设用地的“碎片化”利用，大大降低了集体建设用地利用的规模效应。另一方面，村庄自主设计的各类规划，又不被政府承认，结果是市政基础设施的建设成本主要由村集体来支付，加大了村集体组织的财政压力。从北京市城乡结合部的村庄看，不少村庄由于缺乏规划，造成村民盲目扩大自家宅基地面积和楼高，占用村庄交通等公共用地面积，村庄布局较混乱。由于这些村庄的集体建设用地缺乏土地利用规划（包括产业规划），可供重新规划的土地空间已经不多，未来村庄的发展空间被大大压缩。

（三）集体建设用地粗放式利用，产业结构难以升级。集体建设用地的这种粗放式利用模式，一是经济效益低。厂房出让的签约期限一般都是10-20年间，集体组织只能获取每年相对固定的租金（即使有递增，幅度也不高）。二是产业结构难以升级。在集体建设用地上培育或引入更高层次的产业（如科技创新产业等），需要集体组织承受产业甄别、经营和管理风险，这对习惯于拿固定分红的村民而言，短期内很难接受。另外，当初签约租期过长，在租期未到前引入新产业，集体组织需要支付一大笔违约金，这也影响了产业升级改造的意愿。

（四）集体组织治理结构改革滞后，阻碍了集体建设用地的高效配置。集体经济产权具有天然的模糊性，即使是在农村集体土地、厂房等资产转为股权后，“资产变资本、农民变股农”，但农村集体组织内部的矛盾仍然十分突出，这一现象在经济发达地区表现得尤其明显。以广东省佛山市南海区为例，现有股东为维护既得利益，反对“出嫁女”、退伍军人等10多种有争议群体参与股权分配，引发村内群体利益对立。2009-2011年间，80%以上涉农信访都与集体经济收益分配有关。

从长远看，“只分红、不分债”的集体经济组织治理结构不利于集体建设用地上的产业调整和升级，也从根本上制约了土地利用效率的提升。例如，广东省佛山市南海区的几个经济联合社欠下历史债务50多亿元，但社员股东只考虑眼前利益，仍要求把当年集体收入分红，而不考虑通过盘活集体建设用地、优化产业结构来增加集体收入，也不考虑债务分担问题。南海区的洲村在2005年成立新型股份合作社，通过村民入股方式，另外成立一个公司，租了集体经济组织200亩地，当时全村2420人中有2020人参加该合作社，每年租金收入是1500多万元，除去300多万元的租地收入，盈利1200万元左右。但截至目前，该合作社没有扩大租地规模，原因之一就在于，当初没有入股的400个村民，也想参与利润分红，理由是这些土地都是集体的。可见，集体经济组织治理结构改革滞后，严重影响了集体建设用地利用的灵活性和高效性。

改革的政策建议

（一）构建完善的集体建设用地利用制度体系。重点通过完善流转办法、建立集体建设用地登记制度、集体建设用地使用权抵押融资机制、明确税费政策等措施，逐步实现城乡统一、房地一体的集体建设用地流转、登记、抵押融资体系。核心是探索抵押融资机制，建议人民银行、银监会等金融管理部门研究制定集体建设用地抵押融资办法，鼓励国有商业银行等金融机构开展抵押融资试点，探索设立融资担保机构，有效防范和化解抵押融资风险。

（二）鼓励集体建设用地空间大的地区先行先试。一些发达地区近年来先后出台了集体建设用地入市的地方规章，但没有国家层面的法律支持，在具体实践中会碰到许多法律障碍，影响了集体建设用地入市的效果。建议国家选择若干地区先行先试，在集体建设用地抵押融资和使用权流转税费方面进行制度试验和封闭运行。待试验成熟后，将这些制度规则上升到国家政策层面，进而推动全局性的集体建设用地制度改革。

（作者刘世锦系国务院发展研究中心副主任，刘守英系国务院发展研究中心农村经济研究部副部长，许伟系国务院发展研究中心办公厅副研究员，邵挺系国务院发展研究中心市场经济研究所助理研究员。）