徐志国
美国发展经济学家威伊·伊斯特利在其著作《在增长的迷雾中求索》中，通过大量案例向人们表达了一个核心洞见：投资、教育和储蓄并不能解决贫困问题，解决贫困问题的有效手段是“完善激励机制”，对经济发展来说，最重要的措施是“把激励搞对”。也就是说，一个国家的教育水平、投资等，也许对经济发展有一定作用，但更重要的是该社会的激励机制：良好的经济发展需要有效协调个人与社会的利益关系，个人对自我利益的追求要有利于社会的整体繁荣。
对一个特定的社会来说，最主要的激励机制体现在经济领域和政府管理领域。经济学家张维迎认为：“市场就是按照你给多少人带来幸福回报你。给别人带来的幸福越多，赚的钱就越多；带给别人的幸福越少，赚的钱就越少，这就是市场的逻辑。”公平的市场可以实现个人利益与社会整体利益的良性互动。要“把激励搞对”，首先就要建立起公平的市场机制。不过，公平的市场机制以有效的政府为制度条件，坏的政府则会掠夺社会，阻碍经济的健康发展。美国经济学家道格拉斯·诺斯“国家是经济增长的根源，也是经济衰退的原因”的说法，可以说是政府这一特性的最好注解。有效的政府依赖于适当的激励机制，因此，“把对政府的激励搞对”就有十分重要的意义，是制度建设中的重要一环。
现行政绩考核机制的利弊
改革开放以来，中国的经济实现了持续快速增长，经过三十多年，中国已成长为世界第二大经济体，在国际社会上的影响力也与日俱增。如果接受伊斯特利的理论，我们可以有把握地说，改革开放以来，我国必定在某些关键领域，在某种程度上“把激励搞对”了。否则很难解释，为什么中国在改革开放初期，国民教育程度和人均收入远低于俄罗斯的情况下，却取得了远高于俄罗斯的经济发展速度。在这里，我们不论市场机制，而集中考察我国颇具特色的官员政绩考核制度。
在官员治理机制中，如果将代议制看成西方国家“治官”的核心机制，那么在我国，政绩考核制度起到了与西方代议制度相似的作用，在激励和约束官员的行为方面起到了枢纽性的作用。正是通过这套机制，中央才能将其意志自上而下地贯彻到社会基层。改革开放以来，我国的政绩考核制度主要采取以GDP为核心的指标体系。对一个地方官员来说，当地经济发展速度越快，在上级的考核中，他的政绩排名也就越高，越容易得到晋升。这种考核方式增加了地方官员发展经济的积极性，在促进我国经济发展方面起到了十分重要的作用，一些经济学者甚至认为这种考核制度是我国“经济奇迹”的主要制度因素，也构成了所谓“中国模式”的核心内容。
不过，这种激励方式使地方官员将发展的主要精力以及资源投入的方向放在了增加投资、促进GDP数量增长方面，却不重视经济增长质量方面的转型。地方官员为增加GDP，不惜大规模借债，忽视环境保护和生态建设，不重视对企业安全生产的监管，重视经济增长的量而不重视“质”。在这种考核体系下，官员对完成考核指标孜孜以求，而不管指标背后的实质。当上级政府青睐GDP指标时，官员们就采取各种办法增加GDP，有甚者不惜进行统计造假，而不管政策是否真正提高了民众福利。在很大程度上，GDP一度成为地方官员眼中的“圣经”。
要有新的政绩考核机制
本世纪以来，党和政府认识到这种以GDP为核心的政绩考核制度的弊端，于是在官员的政绩考核指标中陆续加入了环保、维稳、矿难、食品安全、保障房等指标，其中一些指标在政绩考核中具有“一票否决”的作用。国家统计局也制定了“综合发展指数”等考核指标体系，一些地方政府还自主设立了“幸福指标”替代以GDP为核心的考核指标。然而，由于制度的惯性，以及地方政府对经济利益的欲求，这些措施并没有从根本上撼动上述发展路径。近年来，我国各地生态环境的持续恶化、粗放型增长方式难以扭转以及各地债务大量增加等状况，为此提供了有力证明。
为进一步扭转这种形势，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，在完善政绩考核指标体系方面做出明确规定：“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。”这是我国首次以党的决议形式做出的关于调整政绩考核指标体系的规定，必将成为未来一段时间内指引改革的明确纲领。
鉴于政绩考核制度在我国政治生活中的“指挥棒”作用，可以预见，这种变革如果得以实施，将为我国经济发展方式的转变提供重要的内在动力。在新的考核体系下，地方官员必须重视经济发展的质量，重视保护环境和进行生态建设，扭转为了经济增长而破坏环境的发展方式；同时，在经济发展过程中，还要注意保障民生，让经济发展的成果普及所有人，实现“包容性增长”。经济发展应当考虑可持续性，不能以借债的方式取得短期发展目标，牺牲社会的长远利益。
考虑到以往的发展模式已经难以为继，我们有理由为上述决定提出这一举措而欢欣鼓舞。新的政绩考核体系将为我国经济发展方式的转变提供新的动力，促进经济与社会的协调均衡发展。我们甚至可以将之称为我国改革进入新阶段的标志性文件。不过，在乐观的同时也需持一种谨慎态度：政绩考核指标体系只是我国社会治理体系的一部分，需要将之纳入社会秩序的宏观框架中，才能把握其意义及限度。
改革的难点
作为对比，我们可以先看看西方发达国家如何实现经济增长与社会发展的协调。西方资本主义国家在20世纪30年代之前仰赖的是“守夜人政府”，政府的职能只限于保障人们生命、财产及交易的安全。后来，放任的市场引发了贫富分化和社会的矛盾冲突，也引起了社会力量的反抗。在社会反抗运动的压力下，通过代议制政府的传导作用，西方国家政府开始对市场进行管理，使市场“嵌入”社会的伦理道德文化中，实现了市场与社会的协调发展。西方国家的发展历史表明，其社会的综合协调发展，是在有效安排好政府、市场与社会的职能并处理好三者之间关系的情况下才得以实现的，只有有效发挥三者各自作用、使之相互协调的发展机制，才能实现社会的良性发展。
与西方发达国家“自下而上”的代议制相比，我国的官员考核制度具有“自上而下”的特点。西方国家的官员主要面对的是来自于民众的压力和约束，而我国地方官员面对的主要是来自中央的压力和约束。这一中西不同之处，在实践中给国家与社会的关系带来了显著差别。西方发达国家的代议制，有利于实现“社会”对“市场”的约束，也可以限制官员对社会的侵权。而在我国，由于官员的压力主要来自上级政府，较难实现政府、市场、社会间的良性分工与互动。政绩考核指标制度的改革，针对的只是改革的方向与目标，未对官员实现这一目标的具体方式做出规定。如果我国的政绩考核制度没有其他相关改革措施配合，处理不好政府、市场与社会这三个领域之间的分工合作关系，那么改革将难以达到预期目的。
我国的政绩考核制度作为一种“后果主义”取向的官员治理机制，易于引发地方政府的“全能主义”倾向。为实现上级政府的考核目标，政府官员有着巨大的冲动将政府的有形之手伸入市场之中，用“看得见的手”取代“看不见的手”，在发展中亲力亲为。这可能在短期内取得一定发展绩效，却使政府的行为缺乏可预测性。德国社会学家马克斯·韦伯关于西方资本主义兴起的研究表明，没有一个可预测的合理化的规则，市场经济不可能发展起来。传统中国的资本主义经济因子之所以停滞不前，正是因为古代中国的官僚制度缺乏明确的规则，使企业发展面临诸多不确定性，无法进行理性的投资。
进一步说，政绩考核指标体系作为一种量化的考核方式，建立在建构主义思维方式的基础之上。它假定所有绩效都是可量化的。可是，正如奥地利裔英国经济学家哈耶克所说，人类社会是极端复杂的，任何理论与认识都是局部和片面的，有很多方面无法量化。人类的创新能力也是未知的，我们不可能明确预测未来社会的发展方式，良好社会必须要为容纳人类的“无知”、为人类对未知的探索留下空间，不能试图计划或设计一切。从这个意义上说，我国的政绩考核体系仍存在一定局限，其自上而下的“压力型”特征，会对社会的自发性构成一定限制。因而，政绩考核必须与其他机制，特别是与增强社会力量的改革机制相配合，才能适应我国未来社会的创新与发展。
政府需要回归本分
“正义是社会制度的首要价值”，美国政治哲学家罗尔斯在其《正义论》一书中如是说。其实，罗尔斯的理论并不是完全原创性的，他只是重申了近代启蒙思想家休谟和亚当·斯密所确立的思想传统。在休谟和亚当·斯密看来，正义作为人与人竞争与合作的一套规则体系，是社会秩序的基石。它在社会秩序中具有如此基础性的地位，以至于政府的首要职责只能是执行正义。一个政府，其他职能完成得再好，但如果忽视了对正义规则的维护，那么它也是“失职”的。未来我们还需要以这种更大的视野，探寻我国的官员政绩考核制度如何才能与政府执行正义的功能相协调。
不过，纵然有以上限制，我们仍然可以说，十八届三中全会关于政绩考核指标体系的改革对促进“中国模式”的升级转型有十分重要的意义，可以看成是我国渐进主义发展改革中的重要一环。在未来的一段时间内，我们期待其实施机制的完善，也期待会有更多的配套改革措施出台。
（作者系南京理工大学公共管理系副教授）
本文来源：东方早报
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王晓易_NE0011
