巴曙松：城乡二元分割是中国现行土地制度的核心症结

三中全会后中国土地改革的趋势与影响展望

土地改革是中国启动经济转型、推动新型城镇化，开启新一轮制度红利的中心环节和关键挑战。建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用的基石之一即是建立城乡统一的建设用地市场，最终实现农村集体经营性用地与国有土地同等入市、同权同价。

一、背景条件：土地改革为何势在必行？

中国的现行土地制度在世界上是最为独特、最为复杂的制度。这套体系的核心内容可以概括为三点：二元分割、政府垄断和非市场化配置。

第一，所谓二元分割是指城市和农村是完全分离的，采取了完全不同的两种所有制制度。城市土地属于国有，地方政府享有建设用地的处置权，出让权和收益权。农村土地则是农民集体拥有农地农用时的土地使用权、收益权和转让权，但是在农地转为非农用时，农民的土地权利在获得原用途的若干倍数补偿后即告丧失。

第二，所谓政府垄断是指城市土地市场的供给是由地方政府通过征收农地而独家垄断。并依据不同的土地使用用途，采取不同的土地出让方式，主要形式有三种：（1）经营性用地是实行“招拍挂”的形式入市；政府以公共目的使用的土地通过“划拨”的形式入市；工业用地在2004年之前是以“协议”的形势出让，2004年之后名义上是采取“招拍挂”的形式出让，但事实上还基本是根据成本价格出让。

第三，所谓非市场化配置是指耕地占用实行审批制度, 为确保粮食安全，中国实施了最严格的耕地保护制度，通过计划手段保护18亿亩耕地红线。建设用地的供给则实施严格的指标控制，即按照土地利用总规划（规划期为15年）、城市总体规划（规划期为10年）、城市新增建设用地规划（规划期为1年），确定土地供应和利用计划，并严格按照计划征收、储备土地，最终通过不同方式实现土地的供应出让。

由于中国土地所有权和产权制度的二元分离，这使得中国的土地市场也是分离的。农用地市场和城市建设用地市场是完全不同两个概念。农地的市场是只限于农地农用的市场，而农地转非农用地则受到所有制的管制，必须要经过政府征收，农地不能自然变成建设用地。这种城乡二元分割格局是中国土地制度的核心症结，也是一系列问题的根源。这些问题日益成为制约中国经济转型和实现人口城镇化的突出矛盾，这集中表现在三个方面：

第一是城中村的法外不集约利用。中国城乡结合部地区的土地是当前土地使用效率最为低下，但有面临法律冲突最为剧烈的地段。在现有的征地扩张的发展模式中，政府更倾向于征用价格相对便宜的耕地，所保留下来的就是宅基地和集体建设用地中用于企业经营的土地，所以在城市外延式扩张的过程中，就在城市内部形成了相当大比例的农村集体建设用地，形成了城乡结合部。按目前的制度安排，城市土地是国有的，农村土地属于集体所有，但是在城乡结合部地区的广大土地，是在城市范围内，而又属于集体所有。这些土地按照宪法规定，应该收回国有，但政府又拿不出那么多钱来征地。据统计，在全国大小不同的城市中，拥有将近5万个城中村，有2.6亿人全部住在农村宅基地和农村集体建设用地上盖的小产权房屋。

第二是工业用地的利用效率低下。目前，中国城市中工业用地占比过高，既未实现集约利用，又挤占城市宜居空间。工矿仓储用地占建设用地供应的比重多年连续超过40%。城市内部工业用地占比也过高，一般在20%以上，有些甚至超过30%，远远高于国外15%的水平。

第三是过度依赖土地财政所带来的金融风险。中国地方政府进行的城市建设的融资是依靠于土地抵押和政府信用。在2013-2015年间，是政府土地抵押贷款的还款高峰期，土地出让金的收入甚至成为了地方政府偿债的资金来源，宏观经济波动所造成的低价下降和购地减少会造成政府偿债能力的迅速降低。

因此，考虑到这些突出的问题，某种程度上，中国现行的土地制度的可持续性已经变弱，处于不改不行的地步，需要在改革上给予优先的考虑和安排。

二、改革思路：市场化是土地改革的主线索

仔细梳理十八届三中全会关于土地改革的总体部署，可以发现，使市场在土地要素的配置中发挥决定性作用是一条贯穿土地改革的主线索，围绕这个线索，也可将土地改革的内容用三个关键词加以概括：市场化、收益分配、分类处置。

第一是市场化。这表现在几个层面：（1）在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这等同于扩大了农村集体建设用地的市场化使用范围，在一定条件下，可以同等参与城镇化过程，实现土地价值的重估。（2）缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。这相当于土地市场的去行政化，通过缩小征地范围和减少划拨，从而在征地之外给市场留下更多的空间。（3）稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。这意味着农村土地在所有权不变和农地农用的条件下，可以更加市场化地经营和流转，以实现规模化和农业现代化，特别是突破性提出赋予承包经营权的抵押和担保功能，这意味着农村耕地的资产和融资功能首次被决策层认可。这是一种认知理念上的跃升。

第一是收益分配。这表现在几个层面：（1）建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。这意味着在征地环节将会提升农民在土地增值收益中的比重，如果在执行环节中土地增值收益的分配能够改变过去的补偿方式，转向参考土地市场市价补偿，那么将会显著提高农民的收益。（2）赋予农民更多财产权利。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。这意味着农民的宅基地作为一项“沉睡的资产”，如果能够实现宅基地的流转、交易和抵押，那么这将明显提升农民财产性收入。根据测算，中国农村的住宅存量庞大，2010年为210亿平米，略高于同期城镇住宅存量，即使考虑到这些农村住宅多属自建、价值较低，210亿平米的存量住宅已经是一笔规模极为庞大的存量资产。（3）允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。这意味着未来的财政项目资金中，将会更多地考虑农村和农民的利益，通过财政和金融支持的手段加快农业经营模式的转变，从而可持续地增加农民的收入。

第三是分类处置。这里的含义是三中全会所确定的土地改革方案事实上是一个分类改革的方案，具体而言：（1）对于耕地，既坚持了传统上的集体所有权这一基本前提未变，同时也坚持“农地农用”的基本原则未变，改变的重点是集中是耕地经营的方式上，方向是实现农业的规模种植和现代农业。（2）对于农村集体所有“经营性用地”，则提出在“在符合规划和用途管制前提下”流转，这个前置条件从根本上决定了农村经营性用地距离真正意义上的市场化还有一段很长的路要走。按照现行的制度安排，至少要符合土地利用规划、城市发展规划以及产业发展规划，这意味着经营性用地流转的范围实质上是受限的。表现在各地的试点方案，针对这个限制的解释通常把流转之后的用途划定为工业、商业和旅游等，对商品房开发依然是禁止的。（3）在农地向非农建设用地的转换环节，目前实行的征地和“土地招拍挂”机制没有改变，只是减少了征地的范围、提高对农民的补偿，这意味着交易环节，地方政府对土地市场的干预仍然较强。

三、改革影响：寻找新的土地红利

尽管中国的土地市场距离真正的市场化仍然道路漫长，但三中全会已经沿着这个方向开启了新的征程，也必将会产生一系列影响，在某种程度缓解当前中国土地制度的矛盾，并有望产生新一轮的改革红利。

第一，农村集体经营性建设用地流转将缓解城市土地指标的约束，也有助于提升土地使用的经济效率。从增量角度评估，中国的建设用地占比仍偏比，而集体建设用地的流转则为未来的增量土地开发提供的空间。从中美土地资源结构对比可以看出，中国城镇建设用地在全国土地结构中占比仅为0.33%，而美国为3%。但中国农村集体建设用地占比达到3%，如能有效完成农村土地流转，将农村集体建设用地转为建设用地，将对缓解北京、上海等发达省市的供地紧张局面有重大意义。从存量角度评估，目前处于城市拓展区范围之内，但在产权属性上仍是集体所有的存量建设用地，虽然是工商业或住宅（小产权）用途，但是使用效率普遍较低，如果能够在新的改革方向之下，重新配置这部分土地，则不仅可以提升土地的使用效率，也可以释放出更多的城市用地，而且这部分土地已经处于城市之中，其经济价值更大。从珠三角案例看，该地区城市建设用地中，30%为国有，70%为集体，在集体建设用地中40%是经营性用地，60%是工棚、宅基地等形式的住宅用地。总体看，集体建设用地流转空间极为广阔，可缓解城市土地指标的约束：从现有土地利用结构看，城乡建设用地占全国国土面积的2.3%，其中81%以上为农村建设用地，城市建设用地比重不到20%；理论上，将现有农村建设用地转化为城市建设用地空间极大。

第二，集体建设用地流转将改变城市存量土地的使用结构，表现为工业用地占比的下降和商业用地占比的上升，这会带来城市的转型甚至城镇化的转型。通常，不同发展阶段、不同的城市功能定位以及不同的城市发展规划都会导致城市建设用地的配置结构呈现规律性变化，即通常会从工业和住宅用地主导的阶段过渡到商业和基础设施主导的阶段。更为重要的是，城市建设用地结构的变化事实上反映的是城市的转型，在工业化和城市化的中后期阶段，大城市或中心城市通常会成为工业的总部经济中心和生产性服务业中心，占地面积较大的工厂则逐步外迁，导致城市中心工业用地比重逐步下降。相反，随着大城市或中心城市成为金融、会计、咨询等现代生产性服务业中心，服务业就业人口逐步增加，进而带来住宅用地、商业用地以及教育文化、生活配置等基础设施用地的增加。作为一个结果，通常会看到工业用地占比将会下降，且占据最低的比例；基础设施和商业用地占比会上升，但住宅用地占比通常是最高，东京圈住宅用地占比曾高达58%。城市的增长动力会发生转换，单位建设用地的产出增加将主要来自于服务业，而且单位商业用地产出通常会数倍于工业用地，东京圈为5倍。

具体到中国的情况，目前来看，北京、上海、深圳、天津等一线发达城市正逐步过渡到这个阶段，城市建设用地中工业用地的比例会日益减小，住宅、商业和基础设施的用地比例将增加，而且在农村集体建设用地流转和工业外迁两个力量的叠加驱动下，新增的工业用地将主要集中在大城市的周边或郊区集体建设用地上。

第三，尽管集体建设用地流转部分缓解城市土地指标紧张的约束，但未来中国土地城镇化的总体趋势仍然是从数量扩张过渡到效率扩张。普遍的看法是中国的城镇化进程主要是土地面积的扩张，人口扩张速度相对较慢，这导致土地使用效率的偏低。以单位建设用地二三产业增加值作为衡量土地使用效率的指标，北京、上海、深圳最高，约是全国平均水平的6倍以上，但是还有22个省份处于全国平均水平之下，只有山东、江苏、广东、天津、浙江、北京、上海等省市明显高于全国平均值。即使是土地使用效率较高的上海市，在国际层面对比，也处于极低水平，2011年上海市单位建设用地的产出效率约为伦敦和巴黎的50%、纽约和香港的15%、东京的7%。

因此，在这种情况下，在未来一段很长的时间内，中国土地城镇化的核心问题将从数量扩张过渡到效率扩张，即使是集体建设用地流转为土地扩张提供了一定的空间，但是总体趋势仍然是走向更有效率的土地使用，从数量扩张走向质量扩张。

第四，围绕土地增值收益分配的改革则可能为农民工带来一定程度的财产性收入，从而成为推动转移人口市民化的潜在突破口。一个普遍的看法认为转移人口市民化的最大障碍在于成本无法负担，但事实并非总是如此。转移人口与城市居民的最大差距并非流量的工资性收入，而是财产差距，财产差距难以破除的关键原因并非农民没有财产，而是财产无法通过市场途径变现。目前来瞃，农民的财产为三类即耕地使用权、宅基地使用权、房屋所有权，这三类财产若能市场化变现，人均资产性收入将会明显增加，可以在很大程度上覆盖转移成本。此外，若能按照三中全会所指引的方向，在土地增值收益的分配环节，适度提高耕地占用、宅基地流转的增值收益分配比例，那么农村转移人口市民化问题的成本压力就没有想象的那么大。

第五，耕地流转是实现农业规模经营和农业现代化的前提条件，下一阶段，中国农业生产经营方式的转变将成为新的亮点。截至2011年底，全国实行家庭承包经营的耕地面积为12.77亿亩，其中已经流转的总面积为2.28亿亩，流转面积同比增速达22.1%；在改革政策的推动中，按照2011年的流转面积和流转增速简单框算，中国将于2020年前实现耕地“全流转”。目前流转水平最高的地方集中在沿海发达省市，2011年上海、北京、江苏、浙江的流转面积占比分别已达58%、46%、41%、40%。从目前趋势看，下一阶段，中西部粮食大省推进耕地流转的速度较快、潜力更大。2011年甘肃、河南、山西、河北的流转面积增速分别高达88%、51%、50%、46%。

不过，耕地流转和规模经营的目标并不是简单的农药化肥使用密度的增加，也不是单产的提高，而是农业劳动生率的扩张、生产成本的下降和农作物质量的提升。从国际对比来看，中国的农作物单产仅仅低于作为发达国家的美国、英国和日本，远远高于印度和巴西，是世界平均水平的1.6倍，规模种植本身不仅难以增加，甚至有可能减小单产。而且中国的化肥使用密度是世界平均水平的2.5倍，远远高于美国和英国，规模经营并不会带来农资使用总量的增加，但是会带来使用结构的变化，如生物农药和有机肥料的需求量会结构性增加。因此，规模经营的关键是通过生产和管理方式的机械化来实现劳动生产率的提升，目前中国的农业劳动生率是日本的1%、美国的20%、世界平均水平的50%，提升空间较大，尤其是收割领域。(巴曙松 研究员 国务院发展研究中心金融研究所副所长 哥伦比亚大学商学院高级访问学者)

(原标题：巴曙松：城乡二元分割是中国现行土地制度的核心症结)